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保障房建设亟需制度安排

来源于 《财新周刊》 2010年第3期 出版日期 2010年01月11日
解开保障房建设制约瓶颈的关键还在政府
出版日期 2010-01-11
本文见《财新周刊》2010年第3期

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  新年前后,关乎中国经济走向的多项政策次第启动,中央有关保障房建设的声音备受关注。2009年12月27日,国务院总理温家宝对官方新华社记者谈及房价问题时表示,政府应该做的“第一件事情就是要加大安居工程的建设力度,加快棚户区的改造”。

  此前召开的中央经济工作会议,还有国务院就遏制房价问题提出的“国四条”,也都强调要加大保障性住房建设力度。增加保障房建设,已经成为政府抑制高房价、解决居民住房困难的重要手段。

  在此情况下,政府角色显得尤为重要。住房是最大的民生问题,政府也一再对此做出郑重承诺,但现实严峻,前景堪忧。目前,持续攀升的房价已经制约了居民正常的消费性住房需求,无数城市居民为居住问题忧虑不已。在土地供应垄断、住房需求旺盛的情况下,住房供需矛盾日益突出,房价持续走高。特别是在2009年,因流动性泛滥导致的投机性需求飙升,更是将房价推升至历史新高,一些中低收入家庭已经无力购买住房。

  其实,海外经验值得借鉴,即以中国官员屡屡考察的香港和新加坡的公共住房制度为例:香港的“公屋制度”主要是向符合条件的低收入者提供廉租房。目前,有超过三成的香港人租用政府提供的“公屋”。新加坡则实行“政府组屋”制度,由政府向居民提供廉价住房,供其购买和租赁。经过40年发展,80%多新加坡人居住在自己购买的“政府组屋”,10%左右人口居住在政府提供的廉租屋,仅有小部分人购买高价商品房。

  当然,香港和新加坡都是城市经济体,在土地供应、财政收入以及流动人口管理方面问题相对简单,中国照搬其住房制度并不实际。但是,其成功的住房制度毕竟能给中国以启迪,即在土地相对稀缺、住房供求矛盾突出、居民收入差距较大的情况下,将政府提供公共产品与住房市场化相结合,才是解决城市不同收入人群住房问题的合理办法。

  无论是从解决民生问题,还是维持经济增长方面,加大保障房建设都是优选政策。

  首先,加大保障房建设力度可以抑制房价增速。房价高涨因素复杂,不过,住房供给不足,居民预期向坏是主要原因。如果政府能够制定完善的保障房供应中长期规划,且逐步落实,则可以改变居民预期,抑制住房投机。

  其次,可以解决日渐增大的“夹心层”居民住房问题。由于房价不断攀升,使得原本拥有购房能力的居民沦为既无法享受保障房、又无法从市场购房的“夹心层”人群。增加保障房供应,降低保障房门槛,可以有效解决这部分人的住房问题。

  第三,可以促进城市化发展。中国已经进入城市化高速发展时期,大批农村人口陆续涌入城市,如果不能有效解决中低收入人群的住房问题,已经离开土地的农民将无法在城市安家。

  第四,可以促进经济持续稳定增长。中国经济长期依靠房地产投资和消费,房地产业已经形成完整庞大的供应链条。加大保障房建设,可以增加房地产业投资,维持房地产行业的健康发展,进而带动相关产业的增长。

  然而,应该看到,政府推行的保障房建设并不顺畅,各种争论不绝于耳,地方政府也无意全力执行中央政策。2009年初,国务院就提出大力建设保障房,在“4万亿”刺激政策里,包含保障房投资一项,尽管比例极低。2009年1月9日,全国住房和城乡建设工作会议要求各地全面推进保障性住房建设。但是,保障房建设结果并不尽如人意。全国人大调研组在2009年10月公布的数据显示,截至2009年8月底,全国保障房建设资金到位率仅为23.6%。由于2009年下半年银行信贷偏紧,地方配套资金更显捉襟见肘,可以预见,2009年全年的保障房建设实难令人乐观。导致保障房建设无法取得进展的主要原因,在于地方政府缺乏积极性。在现有分税制体制下,土地转让收入已经成为地方政府的重要财政收入来源;在一些大城市,土地收入已经占到财政收入的三分之一以上,“土地财政”难以撼动。在应对金融危机期间,各地政府税收普遍下降,这使得土地收入显得尤为珍贵。因而,地方政府既不愿意无偿划拨土地,也不愿从已有土地收入中拿出部分资金用于建房。如果中央政府确实要解决民生问题,加大保障房建设,就必须在制度安排方面加以强化。

  首先应该明确,保障房建设是住房制度的基础架构,是政府提供公共产品的重要部分,从保障民生,稳定社会考虑,各级政府必须优先考虑保障房建设。可以考虑将保障房建设完成计划指标情况,列为官员政绩考核的依据。

  其次,中央政府应该采用税收分配杠杆,以鼓励地方政府建设保障房。短期可以采用转移支付手段,中长期则应改革现有分税制度,以使地方的事权财权相匹配,弱化“土地财政”的诱惑。

  保障房制度当然存在一些难题,如建房比例怎样根据城市流入人口变化而调整,住房分配方式如何与平均房价和收入水平相匹配等。但是,无论如何,加大保障房建设是当务之急,亡羊补牢是其时。■

(本文为2010年1月11日出版的财新《新世纪》周刊第3期社评

版面编辑:运维组
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