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有效约束、充分自主 中国国有企业分红政策进一步改革的方向

来源于 《比较》 2010年第2期 出版日期 2010年04月01日
Effective Discipline with Adequate Autonomy: The Direction for Further Reform of China's SOE Dividend Policy
出版日期 2010-04-01
本文见《比较》2010年第2期

封面文章

当期杂志

世界银行

1. 概述

  虽然中国的私营部门发展迅速,但国有经济仍然保留了相当大的份额。2007年全国有非金融类国有企业112 000家1,从业人员3 500 万。1990年代中国进行了持续的国企改革和重组,使国企的盈利能力自1998 年以来稳步提高,这种趋势一直延续到2008 年全球性金融危机爆发。例如,1998 年所有非金融类国有企业每百元销售收入中,利润总额(所有非金融类国企盈亏相抵后的净利润总额)仅为0.3 元。2007 年这一数字上升到9 元。同样,十年间,国企每百元资本金所获得的利润总额从0.4元跃升至12.1元2。

  盈利能力的提高使国企利润在中国经济增长和发展中发挥着日益重要的作用。2007 年,非金融类国有企业总利润占到GDP的7%,相当于中国资本形成的1/6(表1)。如果将其全部纳入预算,政府财政总收入将会增加1/3。这凸显了国企分红政策潜在的重要性3。


  但是直到不久之前,中国还没有国企分红政策。1994 年国务院决定允许国企保留所有税后利润。虽然国企集团公司的母公司一般都从子公司收取分红,但不需要上交政府预算。

  这种情况在2007 年发生了变化。2007 年的国务院26 号文件启动了一项试点改革,开始向国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)管辖的央企收取分红,并纳入试行的中央国有资本经营预算。试点期限计划为三年。2008 年,第一个国有资本经营预算实施(详见专栏1)。

  为什么中国需要制定合理的国企分红政策?分红政策将国企的税后利润分成了两部分:国企可以用于投资的留存收益以及政府用于一般性公共支出的股利。因此,合理的分红政策具有双重意义。第一,可以提高国企留存收益的投资效率;第二,可以改善公共财政资源的整体配置。由于国企将大部分留存收益用于投资,此前分红政策的缺失就等于假定,国企利润除了再投资于国企外别无更好用途(世界银行,2005)。从这一点来看,国务院26 号文件启动的改革和第一个国有资本经营预算是向正确方向迈出的一大步。

  但是,改革尚在试点阶段,还远未完成。随着试点于2010 年结束,进一步深化改革需要解决许多突出问题。首先,人们普遍同意的一个看法是,5%和10%的分红率可能过低,尽管这个比例在开始阶段也许是恰当的,但恐怕只适用于试点阶段。第二,也许更重要的是,由政府设定统一分红率,这种做法有一些问题。如世界银行(2007)曾经指出的,如果分红率的确定要保证投资效率,那就一定要因行业而异、因企业而异。统一的分红率可能会给一些企业留下过多现金,而给另一些企业则留得太少。第三,国有资本经营预算和公共预算的“相互衔接”是国务院26 号文件的一个重要原则,但目前这一原则尚未落实。第一个国有资本经营预算还没有与公共预算衔接,两个预算之间还没有资金流动。

  本项研究试图就进一步改革的合理方向进行探索。世界银行之前就此课题进行过研究(世界银行,2005),本报告是2005 年报告的延续。本报告认为,合理的分红政策必须既有效地约束内部人,同时又给予他们充分的管理自主权。考虑相关国际经验,根据中国的实际情况,本研究提出了三个深化改革的建议。一是在现有的国有资产管理体制下增加一套国企分红率决定机制,提高国企分红率的灵活性;二是政府对中央企业的平均分红率进行监测和调控;三是开始实施“国有资本经营预算”与公共预算的衔接。

  报告以下部分结构如下。第二节从理论角度分析问题的性质以及合理的分红政策所要满足的条件;第三至五节介绍私营企业(其中主要是上市企业但也包括非上市企业)、其他国家的国有企业以及在香港上市的中国国企的分红实践;第六节就进一步改革的方向提出建议。

版面编辑:朱张锁
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