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官僚机构及其改革与发展

来源于 《比较》 2013年第3期 出版日期 2013年06月01日
出版日期 2013-06-01
本文见《比较》2013年第3期

封面文章

当期杂志

阿维纳什·迪克西特

1 引言

  很少有机构像政府官僚机构一样招致如此极端和矛盾的反应。韦伯(Weber,1946)对政府官僚机构的看法最为正面。他将“现代官场”描述成一个高效的组织,组织内的员工训练有素,将他们的工作视为一种事业和职业,他们的权利是法律法规赋予的,他们的职责是将明晰的一般规则运用到具体的情况中。在另一个极端,许多反对官场的市民认为它神秘、武断、低效,而且常常腐败不堪。英国的电视喜剧《是,大臣》和《是,首相》向我们展现了一幅栩栩如生的讽刺漫画:高级别的公务员是一个权贵集团,其主要目标是保护集团内的成员,维护特权和权力,经常与民选政治家的意愿相冲突,并损害公共利益。

  在这些画面中,有哪些是真实的,或者近乎真实的呢?在本文中,我将从经济学的激励理论和组织理论的视角,来考虑这一问题。我将从两个不言而喻的命题入手。

  (1)现代社会的经济和社会政策有多个方面。任何政策制定者,无论是专制者还是民主选举的立法机关或行政机关,都不可能直接实施政策。收集必不可少的信息、执行规则、征集收入、支付款项、发起和监督公共工程等,必须授权给有特殊技能处理这些问题的人或组织。因此,为了执行政策,就必须有官僚机构。

  政策制定和政策实施通常并不是截然分开的。立法机关或行政机关负责制定政策时很少能顾及所有细节。许多细节都留给了行政代理机构,并因情况而改变。官僚往往控制着政治家作出决策所需的信息。因此,只负责执行政策的官僚机构在履行职责的过程中,通常作出很多政策选择和决定。当然,这里所说的区别只是概念上的方便,在现实中,它是模糊不清的。(①我们应当问这些结构性原则反过来是否会产生特定的经济影响。当这样做时,必须有人从一开始就关注这些组织原则的易变性和叠换(overlapping transitions)。毕竟,它们的“纯”类型很少被视为边界情况,而后者对分析非常重要,乃至不可或缺。历史事实总是以混合形式出现,它们曾经且仍然游走于这些“纯”类型之间(Weber,1946,第244页)。)

  (2)政策的复杂性和多面性导致信息不对称和控制的有限性。因此,政策制定者和实施者的关系是委托人和代理人的关系。其结果从来不是一个经济学家理想中的最优结果;我们必须接受一个有约束的最优结果。这就将组织和官僚机构改革纳入了机制设计这一经济学理论的范畴。

  我对这两个命题的阐述结合了两种思维和研究。一种是詹姆斯·威尔逊(James QWilson,1989)对政府官僚机构丰富的描述和深入的分析。我将它与经济学和政治学中的激励和组织理论结合在一起,例如威廉姆森(Williamson,1985,1996),霍姆斯特朗和米尔格罗姆(Holmstrom和Milgrom,1991),迪克西特(Dixit,1996),麦克卡宾斯、诺尔和温加斯特(McCubbins、Noll和Weingast,1987)。我的分析得出了有关新机构设计和现行机构改革的几点建议。(②我没有考虑具体政策的改革。相反,我将侧重点放在制定和管理政策的组织和机构改革上。那些差的或糟糕的机构在应对个别情况时,也会偶尔或策略性地制定好的政策,但是深层次的改革对确保整个政策制定过程的持续改进至关重要。)不过,我的研究只涉及这个大课题中的部分主题。因此,其他学者有很多研究空间,可以将类似的方法运用到我忽略的一些主题上。

版面编辑:邱祺璞
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