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司法独立的条件

来源于 《比较》 2014年第3期 出版日期 2014年06月01日
马修·麦卡宾斯 罗杰·诺尔 巴里·温加斯特

一、引言

  诚然,司法机关……既无强制力,也不体现任何人的意志,单纯为行使裁判权而存续;即便是由它所作出的判决也必须依赖行政强制力方能得以实现。①THE FEDERALIST NO.78(Alexander Hamilton)(emphasis in original).

  司法“独立”有何涵义?司法独立之存续需要具备哪些条件?这些问题被频频提及,而学者们对这些问题的回答却大相径庭②对此的统计调查,参加见Lydia Brashear Tiede,Judicial Independence: Often Cited,Rarely Understood,15JContempLegal Issues 129(2006)。。有些学者认为,司法独立仅仅表现为法官的终身任职制③Stephen Burbank,Barry Friedman,& Deborah Goldberg,Introduction,in JUDICIAL INDEPENDENCE AT THE CROSSROADS: AN INTERDISCIPLINARY APPROACH (Stephen Burbank & Barry Friedman,eds.,2002).;另有部分学者认为,司法独立以预算控制为条件④Pilar Domingo,Judicial Independence: the Politics of the Supreme Court in Mexico,32 J.LATIN AMERICAN STUDIES 705 (2000).,抑或是法官的任命需要多方介入,不能仅仅允许立法者选任(⑤Erika Moreno,Brian FCrisp,& Matthew Shugart, The Accountability Deficit in Latin America,DEMOCRATIC ACCOUNTABILITY IN LATIN AMERICA ( Scott Mainwaring & Christopher Welna,eds.,2003).。除此之外,部分学者在未能清楚界定“独立”内涵的情况下宣扬司法独立的价值⑥Eugenia F.Toma,Congressional Influence and the Supreme Court:The Budget as a Signaling Device,20 J.LEG.STUDIES 131 (1991).;另有学者(比如现实主义法学派和大多数政治学家)主张:由于法官对每一个案件有自由裁量权,司法至少是相对独立的(⑦政治学领域研究公法的学者,包括Dahl、McCloskey、Murphy、Nagel、Pritchett、Schubert、Spaeth以及其他学者,均属于持现实主义观点的学者。见R.Dahl,Decision-Making in a Democracy: The Supreme Court as a National Policy Maker,in 6 J.PUB.LAW 275 (1957) \[hereinafter R.Dahl,Decision-Making in a Democracy\]; R.MCCLOSKEY,THE AMERICAN SUPREME COURT (1960); WALTER F.MURPHY,ELEMENTS OF JUDICIAL STRATEGY,(1964) \[hereinafter MURPHY,ELEMENTS OF JUDICIAL STRATEGY\]; S.S.NAGEL,THE LEGAL PROCESS FROM A BEHAVIORAL PERSPECTIVE (1969) \[hereinafter NAGEL,THE LEGAL PROCESS\]; C.H.PRITCHETT,THE ROOSEVELT COURT (1948) \[hereinafter PRITCHETT,THE ROSEVELT COURT\]; G.SCHUBERT,EMPIRICAL ANALYSES OF THE COURT (1959) \[hereinafter SCHUBERT,EMPIRICALANALYSES\]; G.SCHUBERT,THE JUDICIAL MIND (1965) \[hereinafter SCHUBERT,THE JUDICIAL MIND; H.SPAETH,SUPREME COURT POLICY MAKING (1963) \[hereinafter SPAETH,SUPREME COURT\]。)

  本文对司法独立的问题给出了新的解释,将司法独立定义为司法、立法、行政三者之间策略性互动的结果。在笔者看来,司法独立既非由宪法或法律确立的法官终身任职制所产生的自然结果,亦非单纯的分权制度或某种法律传统。与之相反,司法独立随着政府的三个职权部门的政治组成的变化而此消彼长。比如说,在政府权力分治时期,我们认为立法或者行政机关中其中一派可能会通过行使否决权(或以行使否决权为威胁)来捍卫司法独立,将那些可能推翻最高法院判决的法案否决掉。反过来讲,政府权力集中时,司法独立可能会被动摇,立法和行政机关可以联手进行政府内部变革,从而削弱司法的独立性。上述情况仅仅是我们对司法独立“消”“长”的众多假设中的两例,为了探究更多的可能性,我们利用实证政治理论,设定了政府三个职权部门之间的博弈模型。

  该模型的构建源于亚历山大·汉密尔顿在《联邦党人文集》第78篇中的理论,他认为法院无法依靠自身力量执行其指令和判决意见。的确,法院(尤其是最高法院)指令和判决意见必须有行政机关乃至立法机关作为后盾。国会和总统想直接推翻法院的判决十分困难⑧国会推翻法院判决的例证见William N.Eskridge,Jr.,Overriding Supreme Court Statutory Interpretation Decisions,101 YALE L.J331 (1991); Pablo T.Spiller & Emerson Tiller,Invitations to Override:Congressional Reversals of Supreme Court Decisions,16 INT’L REV.L.& ECON.503 (1996); JEB BARNES,OVERRULED?LEGISLATIVE OVERRIDES,PLURALISM,AND CONTEMPORARY COURTCONGRESS RELATIONS (2004).);但要让他们去执行一个自己反对的判决就更加困难了。为了使指令和判决意见产生实际效果,最高法院必须获得其指令和判决意见所指向的目标主体的配合,其中包括:下级法院、行政机关、各委员会、州政府、地方政府及其职能部门、自然人和法人。这些主体是司法之果得以最终实现的代理人,但他们对于自己应该做什么,不该做什么都有自己的小算盘,也会利用自身的资源在遵从指示和规避监管之间寻求一个最佳方案。

  有鉴于此,在委托代理关系的框架下,司法机关既无能力直接实现自己的意志,又无能力控制代理人执行其指令和判决意见。从这个角度看,立法和行政机关利用司法的相对弱势地位,限制了司法的独立性。比如,司法机关并不配备审计署(GAO)一类的机构,审计署隶属立法机关,拥有近5万名审计员。司法机关也不具备一个完备的火警网络,从而方便其获取信息,区分怠于执行与无能力执行⑨火灾报警系统不同于巡警工作系统,火灾报警系统对于代理人及其行为的信息获取是分散式的,而巡警系统对代理人行为的监测是主动进行的。火灾报警系统只允许委托人对违反程序的行为或违反政策的行为作出回应,而不是主动观察代理人的行为是否符合程序要求。见Mathew Mc Cubbins & Thomas Schwartz,Congressional Oversight Overlooked:Police Patrols versus Fire Alarms,28 AM.J.POL.SCI165 (1984)。。笔者试举一例说明司法机关面临的执行难题:法院业已作出判决,禁止某学校进行种族歧视,而判决作出后如何监督判决的执行(尤其是当学校委员会对法院判决持否定态度时)成为始终困扰法院的一个难题,而这一问题的解决又是其他问题获解的前提。易言之,一旦法院不再盯着某个问题,那么判决作出后该问题的执行便不了了之了。

  本文试图以汉密尔顿在《联邦党人文集》第78篇中提到的观点为中心进行理论研究。我们将最高法院对特定法律原则(doctrine)的选择置于一个关于政策制定的博弈模型中,“法律原则”一词仅规定了政策制定所依据的规则,其本身并没有指明选择哪种政策比如,联邦最高法院设立了雪佛龙原则(Chevron Doctrine),指示下级法院在审查代理人的决策时分两步进行。第一步,确定是否体现了国会的意图,如果存在,则不论代理人作出的决策如何,它都能掌控该决策。如果法院发现不存在确定的立法意图,那么就应该在一段合理时间内推延代理人的决策。见McNollgast,Politics and the Courts:A Positive Theory of Judicial Doctrine and the Rule of Law,68 S.CAL.L.REV.1631 (1995) \[hereinafter McNollgast,Politics and the Courts\]; Jeffrey R.Lax & Charles C.Cameron,Beyond the Median Voter:Bargaining and Law in theSupreme Court (working paper,Columbia University 2005) (on file with authors)。。该模型的核心在于设定“最高法院制定某项法律原则”与“监管者遵从该法律原则”之间的博弈关系。经过考察该博弈关系,我们得出了如下结论:由于代理人对法律原则的不完全遵守,法院在制定法律原则时会预先进行折中处理。

  本文的核心结论可分为以下三个部分:

  第一,由于最高法院的信息不充分、可供监督执行的资源有限,法院的代理执行人不会完全遵从法院制定的法律原则。事实上,笔者认为,法院在制定法律原则时会考虑如何使各代理执行人最大限度地执行判决。在该意义上,法律原则的制定并非以法院追求的目标为出发点,而是以其最终能够得到执行为目的。当案件的数量超出法院对案件的审查能力时,法院必须采取一种相对宽松的标准——一如在废除种族歧视案中,布朗法官在判决意见中仅要求学校“逐步”废除种族歧视。而在案件的数量相对较少而且法院高度重视审判结果(比如堕胎)时,法院就可以采取较为严格的标准。

  第二,在该模型中,遵循先例原则的产生源于联邦最高法院在监管下级法院的过程中与下级法院的博弈,而非源于某种法律规范或法官对遵循先例的偏好。在我们的模型中,当下级法院必须决定是否遵从上级法院的法律原则时,它要么选择执行自己的理想点(ideal point),要么在一系列符合联邦最高法院要求的判决中(acceptable decisions)选择一个最接近理想点的点。不遵从(法律原则)的下级法院冒着上级法院对其进行审查的风险,因为其不符行为一旦被发现就会被推翻,最高法院的理想点在推翻下级法院判决后最终得以实现。为了规避这种风险,下级法院会选择遵循上级法院的判决。当然,正如我们在第一点中提到的那样,最高法院必须根据法律原则的实际执行情况进行调整:不遵循该原则的法院越多,涉案问题对最高法院的价值越低,法律原则的执行标准就越不严格、符合要求的判决的范围就越宽。笔者认为,遵循先例原则是法院与其代理执行人进行博弈而产生的均衡现象。

  第三,政客们可以趁火打劫,使最高法院缺乏执行能力的状况进一步恶化,即增加行政机关、各委员会、下级法院的数量或扩张下级法院权限影响最高法院制定的法律原则。由此,政客们利用司法结构及其运行程序来影响司法决策,恰如他们利用行政结构和运行程序来影响行政机关的决策制定。Mathew D.Mc Cubbins,Roger GNoll and Barry RWeingast,Administrative Procedures,as Instruments of Political Control,3 J.L.Econ.& Org.243 (1987) \[hereinafter Mc Cubbins,Noll & Weingast,Administrative Procedures\]; Mathew D.McCubbins,Roger G.Noll & Barry R.Weingast,Structure and Process,Politics and Policy: Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies,75 Va.L.Rev.431 (1989) \[hereinafter McCubbins,Noll & Weingast,Structure and Process\]; McNollgast,The Political Origins of the Administrative Procedure Act,15 J.L.Econ.& Org.180 (1999) \[hereinafter McNollgast,The Political Origins\]

  在以往的研究中,我们曾解释过反对最高法院的政府部门怎样联合起来,通过扩张下级法院的司法权,增加不遵循原则的法院数量迫使最高法院改变法律原则,制定出更符合他们利益的法律原则McNollgast,见注释10。。扩张下级法院的权限会进一步恶化最高法院执行难的问题,原因在于,下级法院权限的扩张会使最高法院在行使自由裁量权时扩大符合要求的判决的范围。这对立法机关和行政机关而言是一种利好消息。他们可以间接影响司法机关制定法律原则的过程,使法院进行政策制定时的重心偏移,留下一些悬而未决的问题;同时迫使法院利用其有限的资源改变其他领域的法律原则。笔者得出的主要结论是:政府各职能部门关系越协调,就越有可能对政策达成共识,减少法院独立行使自由裁量权的案件数量。

  本文的其他内容简述如下。在第二部分中,笔者讨论了司法决策制定理论并构建了博弈模型,第三部分介绍了从博弈模型中得到的启示,第四部分进行了比较经济学静态分析。在第五和第六部分中,笔者讨论了如何用该模型解释美国司法独立的消长并得出结论。此外,本文还解释了在可比环境下文中的模型应该如何适用的问题。

版面编辑:黄玉婷
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