现有户籍改革只是有限的进步

　　近期，各个省户籍改革的消息可谓“捷报频传”；一些省会城市和大中城市如石家庄、兰州、乌鲁木齐、宁波、宝鸡等纷纷打开城门，大幅降低了迁移落户的条件。至10月1日，公安部《关于推进小城镇户籍管理改革的意见》得以正式实施，全国两万多个小城镇都取消了“农转非”指标，更显出户籍改革的新进展。
　　新一波户籍改革的确使人欣慰，但其中的局限性也非常显著。须知小城镇的户籍改革早在1997年就进入了试点，而且因为中国的粮票制已于1993年被取消，从而极大地模糊了城镇户口的特殊地位，所以近十年来，多数人早已不为农民可以拿到县城或乡镇的“城市户口”而惊奇。另一方面，在以往多年的过渡期中，小城镇采用过“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”、“自理粮户口”等不同形式，仍有三六九等之分。此次改革取消等级统一登记制度当然是好事，但因为各种户口级别在当地本来也没有太大分别，所以取消等级的实际意义也并不突出。
　　当然，新政策毕竟昭示了一种可能性，表明所有的农民都有机会成为与小城镇人同样的“城里人”。变“城里人”是有条件的，如须在当地有合法固定住所、稳定的职业或生活来源，但这种条件不很难达到，更不需要靠过去很难避免的“花钱”来买通。这意味着农民有了与非农民同样的权力；纵使大多数农民现在未必有意去行使这种权力，机会也是重要的。有分析说，这种可能性已说明，中国已经结束了城乡分离的二元户口管理结构，理论上可以说得通。
　　但我们又想提出，农民可以自由迁移至小城镇所体现出的进步性，在当前的经济环境中其实相当有限。因为对于试图离开土地的农民来说，当前更多的经济机会，包括就业机会和发展机会，毫无疑问集中在大城市；而真正体现城乡之间壁垒、真正显示所谓“城里人价值”的，也主要是大城市的落户机会以及相伴随的“户口身份”。有关研究早已表明，中国农村每年有8000万剩余劳动力到城市谋生，其中大多数都流入大城市，特别是北京、上海、广州、武汉、天津、重庆等特大城市。所以，如果按照现行政策，主张户籍改革只向县镇小城市或所谓西部地区“地级以下城市”放开，而大城市继续处于较严的控制之中，中国户籍制度的种种弊端根本无法从根本上革除，城乡劳动力的合理流动更无法实现。在现实中，只是“城乡二元结构”变成了“大城市和乡镇二元结构”，离结束不合理的二元结构差之千里。
　　在小城镇的户籍改革初告成功之后，当前应当加速推进大城市与特大城市的户籍改革。在这一方面，改革虽然有一定进展（参见2001年6月号文章《户籍变法》），但步伐仍嫌缓慢，在很大程度上仍然延续着计划体制的惯性。这既影响了当前的经济发展，也不利于中国的城市化进程。众所周知，因为种种历史原因，中国是一个城市化发展水平相当低的国家，不仅远逊于发达国家，而且低于世界平均水平和发展中国家平均水平。据世界银行统计资料，1996年，全世界城市化水平已达45.5％，发达国家城市化水平一般都在70％以上，发展中国家的平均水平也在40％以上，同期中国仅为29.4％。改变城市化滞后局面，已经成了现代化建设的关键突破口。而在中国推进城市化，除了发展小城镇，也必须承认大城市的核心地位和作用。理论和实践都表明，只有规模较大的城市才有明显的聚集效应，才能创造较高的规模效益、较多的就业机会和较大的外部扩散效益，也才谈得上比较完善的城市功能。如果以“城市管理”等借口，继续在大城市保持人口迁移的藩篱，最终将会延误中国的现代化进程，其经济和社会后果是非常严重的。
　　中国改革向来倡导渐进，户籍改革亦复如此。然而，改革走了20多年，市场经济方向早已确定，而现行户籍制度仍然限制着迁移自由，改革的滞后过于严重。由是，我们实在还没有理由为目前渐变中的有限前进大唱赞歌。像市场经济改革的方方面面一样，户籍改革当前正需要“整体推进，重点突破”。这突破，就是朝向大城市（包括特大城市）的自由迁移！■