社保个人账户管理体制改革建议

 
　　1993年中共十四届三中全会提出，中国要建立“社会统筹与个人账户相结合”的社会养老保险制度，个人账户制度由此确立。其后，由于社会养老保险资金按照“统账结合、混账经营”的模式运营，造成个人账户“空账”运转。2001年，中央决定由辽宁省率先开展做实个人账户试点。之后，试点规模逐渐扩大到目前的11个省份。个人账户由此步步做实。
　　当前对个人账户的投资与管理，采用的是一种“个人缴费，地方管理，中央负责”的模式。这种模式显然存在激励扭曲、利益冲突的问题：个人缴费，却无法参与对其账户保值增值所必需的监督管理；地方管理，却无持续保持个人账户资产完整性的硬约束责任；中央负责，却不能有效控制地方借混账经营而致扩大的资金缺口，积累资金投资所蕴含的种种风险，以及由此衍生的其他一些制度外矛盾。
　　对此，必须加以变革。改革的方向应该是建立统一、安全、高效、可信、透明的“个人积极参与，政府有效监督”的体制。
　　参与个人账户管理的各方，政府、参保人、资产管理机构与其他中介机构之间，应进行合理分工。起步之初，政府的作用至关重要，应该着力做好三项公共服务工作：一是建立个人账户的集中收付系统，二是搭建个人账户资金与投资产品集中交易的全国性中介平台，三是制定相应的监督管理规范。
　　其中，集中支付系统与集中交易系统保持相对独立。社保机构在集中支付系统中负责个人账户资金的征缴、发放环节的合规性管理。交易平台在集中交易系统中监督交易行为、为交易提供便利服务。社保机构与交易平台一同制定规范约束投资行为，而不参与具体投资交易。特别需要指出的是，无论是支付系统，还是交易平台，抑或交易规则，都应该是全国统一的，不应带有任何地方色彩。因此，个人账户资金是在每个参保人账户与其选择的相应投资产品之间流动，从而不存在跨地区、跨行业流动的问题。
　　——中央政府搭建全国性的个人账户集中收付系统。
　　缴费记账。参保人按照所在地执行的征缴比例按规定缴纳个人账户资金，由社会保险经办机构监督资金的征收并建账立册。这一机制事实上已经在各地存在，不同的是，积累资金直接进入参保人在银行开立的相应账户。
　　资金申领。当参保人员符合退休条件而希望领取个人账户积累资金时，须向所在地社会保险经办机构提出申请，经社保经办机构审核同意，通知银行办理资金提取。其运行与现行机制基本相同。
　　账户移转。如产生参保人员跨地区、跨行业流动，个人账户积累资金账务信息根据参保人要求由转出地社保经办机构转移至转入地社保经办机构，并根据转入地缴费比例对今后的个人账户缴费额加以相应调整。这在理论上与现有机制一致，惟一区别是在此过程中，账务信息发生转移，积累资金并不发生转移。
　　——建立个人账户资金集中交易的全国性平台。安全、高效的投资运营体制由三要素组成。
　　第一，由个人账户参保人按照规定比例缴费，并在政策允许范围内，自由选择各类投资品种。也可借鉴香港强基金模式，以参保人所在企业为单位集合选择。对于不希望主动选择投资产品的参保人，可以由政府通过竞争机制选择某些机构作为其默认的资产管理人。无论何种方式，都必须保证每位参保人个人账户积累资金的安全，资金信息真实、完整、及时、准确，并尊重参保人的最终选择权。
　　第二，由市场上各类资产管理机构根据个人账户参保人特异性的养老需求，设计相应投资产品，提供专业理财服务。
　　第三，政府牵头建立全国性的投资产品交易平台，为资金的流动、运营提供安全的交易环境，提供高效低成本的交易机会。
　　这其实是一个特殊的“社保金产品交易所”——个人账户参保人是投资者，各类投资产品是各种证券组合，而投资交易平台就是交易所。但它与人所熟知的股票交易所却有几点本质不同：个人账户资金一旦进入这个平台，既不可撤出，也不可转移，直到参保人达到机制允许的退休年龄；平台中交易的产品是受政府监管部门监管的特定产品的组合，即使最为激进的产品也不允许参保人做孤注一掷式的赌博；参保人对其交易产品的选择及其交易频率受其年龄和其账户上积累资金的限制；现有政府运营机构，如地方社保管理运营机构，仍可作为默认资产管理人参与运营，并最终在竞争中提高效率。
　　——制定相应的监督管理规范。
　　个人账户管理体制能否安全、高效运转，关键在于政府如何设计监管框架，如何发挥规范作用。政府应该在以下方面发挥作用：制定资产管理人市场准入标准，对资产管理机构提供的投资产品登记、交易、结算服务提出统一的规范要求；对资产管理人的内部治理与风险控制提出具体指引；规范各类参保人员投资不同类基金产品的投资比例限制；对参保人选择的投资产品数量、转换投资产品的频率制定相应的规范；建立系统性保险机制；对个人账户资金开户银行、托管机构等中介组织制定市场准入标准；提供必要的过渡期服务。
　　以上个人账户管理体制改革建议，更偏重管理技术层面的完善，而不是对现有养老保险的制度改进。然而任何一项技术革新，发挥的作用不可能是中立的。
　　首先，个人账户管理体制改革是在延续了现有“统账结合、做实个账”的养老保险制度基础上提出的，并不适用于现收现付、名义个人账户等其他养老保险制度。
　　从中国目前人口结构、未来老龄化发展趋势与现有经济发展水平看，采取“统账结合，做实个账”的半积累制是适当的选择。对半积累制的担心主要体现在两方面：一是担心积累资金的投资活动可能蕴含较高风险，二是担心投资难以获得令人满意的收益。
　　但应该看到，即便没有强制性的基金积累制度，人们为了满足自己未来的养老需求，也已经通过各种方式进入到资本市场中。政府应该做的，既不是放任涉及养老需求的投资交易，也不是亲力亲为代参保人直接管理，而是把相关投资交易纳入政府的有效监督之下，这才是降低风险的应有之道。
　　另一方面，部分积累制使政府与个人分别承担一部分养老保障责任与风险，能够减少养老保障体系的政策风险。而关于投资的收益，无论是理论还是历史经验，都显示高风险投资产品的收益率确实高于低风险产品。此外，通过长期的、系统性的投资模式，可以以盈补缺，熨平收益波动。
　　其次，我们提议的个人账户管理，从本质上说是一种政府监督下的分散管理模式。我们认为，参保人应该在政府监管下行使积累资金的投资权，而不是把投资权强制性地上收到政府或某一机构，由他们来集中管理。当然，无论从制度过渡角度出发，还是为参保人消极投资提供一项默认选择，政府可以提供一种集中管理的投资机制及产品，供参保人选择。但把最终有限制的选择权留给参保人，却是整个制度得以成功、有效运转的关键。
　　总之，现有养老保险制度虽然还存在诸如体制过度分割、统筹层次有待提高、覆盖面急待扩大等一系列体制性问题，但整体框架已经形成，今后将进入细节推动改革、管理决定成败的下一个阶段。我们建议，。随着做实个人账户资金规模的日益壮大，随着外部市场的逐渐成熟，随着政府财政收入的持续增长，现在是推进下一步改革的最好时机。■ 

　　（原文约13000字，详见网www.） 

　　作者高西庆为原全国社保理事会副理事长、现任中国投资有限公司总经理；徐菁为对外经济贸易大学国际法博士