下一步财政改革思路

It’s mostly fiscal——“经济结构问题大多是财政问题”，这样评价财政的作用并不过分。那么，什么样的财政政策最适合构建和谐社会呢？最佳选择应当是稳健的财政政策。
中国现行稳健财政政策的内涵，是控制赤字、适度增加收入、优化支出结构、推动财政改革。因中国赤字规模很小，收入增长较快，所以重点在于优化支出结构、推动财政改革。简言之，财政的功能是满足公共需要，构建和谐社会，要求财政从市场竞争性的投资中解脱出来，更多支持义务教育、公共卫生、社会保障、基础科学、环境治理及“三农”等。
近年来，财政收入快速增长，为优化财政支出结构提供了较大的空间。财政支出用于以上社会发展的支出均显著增长，但城乡、地区及居民间公共支出的均衡化仍有较大差距，需进一步从体制上进行结构性调整。
财税体制改革中，各个单项改革的方向业已明确。当前重要的问题，是需要明确下一步整体改革的基本思路。主要应有以下几点：
第一，财政体制的结构性矛盾来自预算内、预算外两个方面，主要症结在于预算外收支。统计表上的预算外收支、各种政府性基金及土地出让金等，已相当于甚至超过预算内收支，且其中90％以上属于地方，又多用于扩张投资，管理还未完全做到规范化和法制化。对预算外收支，首先要通过“收支两条线”纳入预算管理，对其中某些项目的收入最终要纳入预算内，由政府统筹支配，并通过立法予以规范。
第二，巩固现有各项改革的成果。如预算管理制度改革（包括部门预算、国库集中支付等），农村税费改革和进一步的综合改革等。
第三，对已酝酿成熟尚未出台的改革项目，争取及早出台，延迟出台将付出昂贵的机会成本。
如增值税转型改革，通过试点证明效果良好，消费型增值税会刺激企业投资，但可以遏制政府投资，更有利于体现“税收中性”原则，应考虑及早在全国推行。以“两税合并”为主的企业所得税改革，改革方案酝酿已久，外商投资企业已有充分的思想准备，及早出台，有利于税收的公平、公正和合理负担。
财产税改革也应给予足够的重视。完善的财产税制度，将为基层财政提供相对稳定的财源，可减少大量转移支付带来的不可避免的耗损；土地出让金管理是当前改革的重中之重，为消除“土地财政”，遏制地方政府盲目扩张投资，防止加剧分权的矛盾，管理办法应及早出台。土地出让金应作为中央收入给予地方分成。
第四，需高度重视隐性债务、或有债务的清理和化解。目前中国预算内赤字、债务余额占GDP的比重较低，不存在财政风险。而隐性债务和或有债务，特别是地方债务数额大、项目多，无异于埋藏的“地雷”；即使理顺了财政机制，也构成潜在的财政风险。目前财政收入快速增长，完全有可能化解隐性债务和或有债务，也是消除这一隐患的大好时机。■
（全文见网络版www.“财经文萃”）
作者为中国人民大学财政金融学院教授