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加强中央银行的独立性

2008年04月17日 14:46 来源于 caijing
只要中央银行缺乏足够的独立性,只要各级政府各种形式的干预依然存在,追求货币币值稳定和宏观经济环境稳定的目标就难以达到

各国中央银行由于设立的时间不同、背景各异,因此与政府之间的关系也不尽相同。在某些国家(主要是一些发达国家),中央银行的独立性比较大,能够与政府保持一定的距离;而在另一些国家(主要是一些发展中国家),中央银行的独立性就相对小些,有的甚至被视为“政府的银行”。即使在发达国家,中央银行的独立性大小也因其历史、文化、政治体制以及中央银行的资本结构、隶属关系、行长任免程序的不同而存在显著差异。但是,无论是从学术研究,还是从各国实践来看,近年来,加强中央银行的独立性已成为一种共识和历史发展的共同趋势。
    首先,从学术界最新研究成果来看,外国学者在对发达国家战后长期高通胀现象进行计量分析之后发现,一方面,中央银行的独立性指数与通货膨胀率之间存在着负相关关系;另一方面,中央银行独立性指数与实际经济增长率之间则不存在相关关系。因此,为了实现物价和宏观经济的稳定,中央银行的独立性至关重要,这对于发展中国家来说尤显突出。
    其次,从各国实践来看,就连一些过去中央银行独立性较差的发达国家和最为保守的东亚国家,如英国、日本和韩国等,在经历了大的金融事件或金融危机以后,也都纷纷加快推进金融监管体制改革,并且将加强中央银行的独立性放在了首位。
    1997年,英国政府赋予英国的中央银行——英格兰银行在利率货币政策方面的独立决定权。以此为先导,英国开展了一场名为“金融大爆炸”的金融管理体制改革。如果没有1995年著名的巴林银行倒闭事件等一系列金融丑闻,“金融大爆炸”的推行在政治上是难以想像的。
    日本的中央银行独立性过去一直相对较小,实际上是在当时大藏省的严格控制之下。但由于20世纪80年代末“泡沫经济”的惨痛教训以及目前受大量银行呆坏账的困扰,近年来,日本政府不得不推行大规模的金融改革及行政体制改革。而改革伊始,率先推出并取得进展的重大举措便是加强中央银行(日本银行)的独立性。
    1998年,修改后的《新日本银行法》明确规定:日本银行在货币政策及金融调节方面的自主性必须得到尊重。伴随着新《日本银行法》的实施,日本大藏省的日本银行官员罢免权等已不复存在,日本银行与大藏省的关系发生了本质性的变化。以此为契机,日本开始推行50年以来首次中央银行改革,并强调“要确保日本银行的独立性不亚于国际水平”。
    韩国的中央银行(韩国银行)过去也是在财政部的严格控制之下。1997年,刚刚加入经济合作与发展组织不久的韩国便爆发了金融危机。在克服金融危机的过程中,韩国政府也是将加强中央银行独立性摆在了首要位置,改变了中央银行行长的任免程序,取消了财政部对中央银行的控制。
    从中国的实际情况来看,关于中央银行独立性问题,早在20世纪80年代中期中国人民银行就开始正式行使中央银行职能。20世纪90年代前半期,在《中国人民银行法》起草、审议过程中,中国学术界曾有过两次大的讨论。在总结历次高通货膨胀经验教训的基础上,经过20世纪80年代中期和90年代中期的两次改革,目前中国人民银行在独立执行货币政策方面较之计划经济时期有了较大进步,也取得了明显效果,这突出地表现在90年代中期以后对通货膨胀的有效治理上。
    与此同时,我们也应当看到,由于种种原因,目前中国的中央银行在独立执行货币政策方面,尽管地方政府的直接干预已被基本杜绝,但是间接干预依然存在(如通过拯救濒临破产的地方性金融机构从人民银行争取再贷款);并且,中央政府部门对于中央银行的变相干预也依然存在(如有关部门在处理银行不良资产和债转股过程中的各种干预都将最终导致中央银行再贷款的增加)。而在货币政策决策方面,中央银行(确切地讲应当是中央银行的货币政策委员会)不仅缺乏应有的独立性,在操作上也缺乏规范和透明。,其结果必然要么是承受高通货膨胀的压力,要么则面临通货紧缩的威胁。尤其是随着中国加入WTO和国民经济的快速发展,外国政府迟早将会向中国政府施加各种压力,要求人民币人为升值,而应对的有效办法之一就是加强中央银行的独立性和货币政策决策的科学性与规范化。
    20世纪80年代中期,由于日本经济的快速发展,发达国家通过“广场协议”联手向日本施压,胁迫日本政府人为推动日元升值。由于当时日本银行缺乏应有的独立性,日本政府没有任何回旋余地。因此,处于日本政府(大藏省)直接控制之下的日本银行实行了日元升值政策。在日元大幅度升值以后,日本银行又不得不采取放松银根等措施以应对“元高不景气”(因日元升值而导致出口受阻引发的经济萧条),最终酿成“泡沫经济”的恶果,遗害至今。这恐怕也正是日本近年来积极推进中央银行改革、加强其独立性的一个潜在原因。
    有鉴于此,当务之急应进一步加强中央银行的独立性。一方面,改变中央银行行长的任免程序,将目前中央银行对国务院负责的隶属关系改变为对全国人大或人大财经委员会负责;另一方面,应将货币政策委员会从目前的“咨询议事机构”提升为“决策机构”,将货币政策的决策程序规范化、科学化,并适当增强其透明度。
    为在这一转变过程中能够保持中国货币政策及金融市场的稳定,可以采用渐进方式加以推进,即逐步调整货币政策委员会的成员构成比例,初期以政府代表为主,待条件成熟以后再逐渐减少政府方面的代表比例,相应增加市场方面的代表比例。这样做,不仅有利于实现币值稳定的货币政策目标,为经济发展创造良好的宏观经济环境,而且可以为中国政府抵御外部压力创造更大的回旋空间。■

版面编辑:运维组

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