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废审批 严惩戒 立良法

本文来源于 财新《新世纪》 2012年第33期 出版日期 2012年08月20日 | 评论(0
   “免检产品”“名牌产品”“绿色食品”等标签,都是一种事先审批制的思维方式。不论政府设置这些标签的初衷如何,其结果都是引诱厂家贿赂监管者,给不安全食品埋下隐患
2006年12月5日,上海,农副产品展中打出的绿色食品标志。 沈井韦/CFP
□ 王建勋 | 文

  频繁发生的有毒食品事件,固然与某些生产商的黑心乃至整个社会的伦理溃败有关,但整个食品安全制度和监管措施都免不了责任。

  甚至可以说,在当下中国,食品安全在很大程度上是一个法政制度和治理模式的问题。

  不彻底转变治理思路,革新重大的政治与法律制度,食品安全事件还会不断地发生。

  中国食品安全制度的基本特点是自上而下的监管,主要依赖行政命令,且多为权宜之计。

  这种制度的运作逻辑是,一旦某地或者某行业发生食品安全事件,如果未能阻止媒体报道,政府便是发布几条紧急命令,一阵风式地整治一下某个行业,然后象征性地处分几个主管人员。如果还有人不甘罢休,一些官员的招数便是删除信息、禁止报道、围堵截访甚至动用暴力机器。结果是,食品越来越不安全。

  这种监管模式过度依赖行政权,甚至形成行政权“一权独大”的局面。在这种模式下,命令取代了法律,权宜之计取代了普遍性的规则,自上而下的控制取代了自下而上的约束,运动式打击取代了持久性执法,行政性决断取代了司法性裁判,甚至有时候干脆关闭法院的大门。其缺陷是显而易见的:发布命令者的权力几乎不受任何有效的约束,他们不是对民众和消费者负责,而是对自己的上级负责,对自己的腰包负责。他们深知,只要不出大乱子,自己的官位就会安然无恙,即使有个别贪婪者落马,也不过是小概率事件。

  在这种制度安排下,监管者怎会恪守职责?

  要想改变这种局面,出路在于革新重大的政治与法律制度,改变现在的社会治理模式。

  从根本上讲,包括食品安全在内的诸多问题,都可归因于政府的权力不受限制。转型的核心在于,从一个无限政府转变为一个有限政府。就食品安全而言,政府所能做的主要是对欺诈造假者的事后惩罚。

  这不同于当下过度依赖的事先审批制。表面上看起来,事先审批能够杜绝不安全食品进入市场领域,其实,这种做法容易给执法者和生产商制造权钱交易的机会,容易导致寻租行为。

  比如,在三鹿毒奶粉事件之前,中国曾实行“免检产品”制度,对于获得了这一许可证的商品免予检查,结果是一些企业拿钱购买这种许可证,不仅导致事先检查形同虚设,而且给执法者以权谋私提供了良机。

  审批越严格,执法者的权力就越大,权力滥用和权钱交易的可能性就会增大,尤其是在一个前法治社会里。过度依靠审批制的坏处在于,谁收买了审批者,谁就进入了安全地带,可以肆无忌惮地生产不安全食品,一路均是绿灯,几乎不再有任何约束。

  无论是“免检产品”,还是“名牌产品”“绿色食品”之类的标签,都是一种事先审批制的思维方式。不论政府设置这些标签的初衷如何,推行它们的结果是引诱生产厂家贿赂监管者,给不安全食品埋下隐患。

  某种商品是否名牌或者绿色,是否值得信赖和购买,完全应该交给消费者去判断,与政府无关。政府插手其中的代价是,权力取代市场,不安全的食品取代安全的食品。那些不愿意同流合污的企业却难以生存,形成劣币驱逐良币的局面。

  既然如此,为确保食品安全,应主要诉诸事后惩罚制。

  这种制度的好处在于,任何人或者企业都无法事先获得安全保障,欺诈消费者总是面临着事后的惩罚,总有一种威慑在那里。

  它消除了生产商事先买安全的诱惑,使其不敢轻易实施欺诈和造假行为。同时,执法者对所有的商品都一视同仁,不存在“免检产品”之类获得特殊照顾的对象。任何生产商都有被捉住的可能,所有厂家都面临同样的威胁。

  事后惩罚制有效发挥作用的一个基本前提是,食品监管依赖法律而非命令,依赖法治而非行政手段。依赖法治规范食品安全的好处在于,让立法者和执法者分立,让执法者受制于立法者确立的一般性规则。

  优良的法律确立之后,剩下的主要问题便是执法和司法环节。

  对于食品安全之类的问题,监管的困境往往出现在执法环节,即谁来监管监管者?如果执法者不严格执法、滥用权力,或者怠于履行自己的职责,该怎么办?当前的做法主要是,依赖自上而下的命令与控制,让上级监督下级。问题是,上级也腐败了怎么办?官官相护怎么办?

  从法理和经验上讲,有效约束执法者的主要措施之一,是让司法者监督执法者,形成对后者的制衡。当然,这要求司法机关与执法机关相互分立。

  由此可见,在当下中国,食品安全不只是一个政策措施问题,而是涉及深层次的制度变革与社会治理转型。其基本要求是,从无限政府走向有限政府,从一权独大走向分权制衡,从命令与控制型治理模式走向法治与自治型治理模式。只有这样,食品才能安全,人们的权利与自由才能安全。█

  作者为中国政法大学副教授、美国印第安纳大学政治学博士

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