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【舒立观察】正确城市化

来源于 《财新周刊》 2010年第6期 出版日期 2010年02月01日
中国的城市化,须防两大误区:一是以“土地的城市化”替代“人口的城市化”;二是人口“落地”,公共服务“不落地”
出版日期 2010-02-01
本文见《财新周刊》2010年第6期

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当期杂志

  全球金融危机使中国经济转型更为紧迫。面对外需大幅减少、产能过剩、流动性过剩,中国高层终于达成共识,决定加快城市化进程,并把放开中小城市户籍限制、加速农民工“市民化”,作为2010年宏观经济政策的重要支点。

  这是一项正确的决策。在中国当前,加快推进城市化,可创造巨大的内需,消化过剩的产能,使产业结构调整方向更为明确。由此而来的公共建设和实体经济发展,有利于吸收金融体系巨大的流动性,防止资产泡沫膨胀。

  在权威人士看来,中国城市化稳步推进,可以创造巨大的全球市场;中国城市化和发达国家的高技术扩张是未来20年世界经济增长的两大驱动力。

  城市化、工业化是现代化的两大核心。迄今为止,在世界范围内看,还难以找到一个国家,不经由工业化、城市化而能“现代化”。尽管国内外对“大城市病”有诸多批评,但城市化、工业化依然被认为是改善人类福祉的路径,也是1912年以来中国的核心问题之一。

  衡量城市化的指标是城市人口占一国总人口的比重,而工业化的指标则是工业产值占国内生产总值的比重。据国家统计局2008年度统计公报,中国城市化比率为45.68%,而工业化比率则为48.6%。如果考虑到2001年后,国家统计局把每年在城市生活六个月以上的农民工也统计为城镇人口,事实就更明显:本就滞后于工业化的城市化比率被夸大了。1亿多被统计为城市人口的农民工,并不能享有城市的公共服务,更难以在城市定居。

  与国际同等收入水平的国家相比,中国的城市化水平也明显偏低。以2004年为例,中国当年的城镇化比同等收入的七国平均56.2%的水平低约17个百分点。如果按购买力平价(PPP)方法计算,则低27个百分点。

  2010年,中国可望成为世界第二大经济体。中国高达30多万亿的经济总量中,农业总产值目前只占11%,但中国农村户口的居民还有9.7亿,占全国人口的70%左右。这意味着必须有更多的劳动力从农村转入城市,从事二三产业,才能有效缩小城乡差距。

  城市化的本质是农业人口的城市化。人口向城市积聚,可提高土地和水等资源的利用效率,可共享基础设施和公用事业,这比政府分散提供交通、通信、水电气供应等更为经济,具有规模经济的特征。大幅度降低交易费用,这是城市化的基本动因。

  1949年以来,中国长期实行“城市偏向”的发展战略,其本质是“反城市化”战略,严格控制农村劳动力向城市和工业部门转移,农民则被迫为城市和工业“牺牲”。这种情况无疑和当前社会进步的潮流相悖。

  1978年后,随着市场化改革,中国城市化进入“加速期”。20多年来,城市化几乎是以每年1%的速度在提升。这无疑是必要的,但中国要实现健康的城市化,必须把“农业劳动力转移”作为核心,谨防两大误区:一是以“土地的城市化”替代“人口的城市化”;二是人口“落地”,公共服务“不落地”。

  从以往的教训中,我们已经看到,如果不能改变现有土地管理体制,不能改变现有决策和政绩考核机制,地方政府主导的城市化很可能演变成新一轮“圈地”热。这意味着,更多的农民将失去土地,而地方政府通过征地将获得巨额“级差地租”。

  在中国特殊的政治约束下,由于土地和城市规划缺乏刚性,由于农民土地产权的残缺和司法保障不力,农民难以享有自主改变土地用途的权利,在与地方政府的博弈中始终处于弱势。在新一轮城市化中,必须改变地方政府主导城市化的惯性,加快土地产权制度改革,确保农民转为市民后依然享有土地财产权利。

  另一个要避免的误区是,农民工进城,但城市公共服务却不“落地”。这种把农民工视为过客的做法,在近20年来一直少有制度性突破。在新一轮城市化推进中,必须把户籍制度改革、公共服务全覆盖作为重点。

  目前,中国共有农民工2.2亿人。这些人大多已脱离农业,多从事二三产业。除了东南沿海地区“离土不离乡”的8000万农民工,中国“离土又离乡”的流动就业农民工已超过1.4亿。但这个庞大群体至今仍难以享有城市公民的权利,在子女受教育、工伤和医疗保险、养老保险、住房保障、选举权等问题上困难重重。要解决这些问题,必须尽快推进配套的制度性改革,加快公共服务向农民工的全覆盖。

  应该说,推进城市化是中国可持续发展的战略课题。决策者和社会各界对此早有共识,也一直在稳步推进。

  面对这一史无前例的历史契机,决策者必须破除各种干扰,加快土地、就业、社保、住房等宏观体制的改革,力争通过数十年的努力,把中国由落后的农业国变成现代化的工业国。未来数十年,如能实现这一历史性转变,则13.4亿民众幸甚,中华民族幸甚。■

(本文为2010年2月1日出版的财新《新世纪》周刊第6期社评

版面编辑:运维组
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