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公共官僚机构与私人官僚机构

来源于 《比较》 2013年第3期 出版日期 2013年06月01日
出版日期 2013-06-01
本文见《比较》2013年第3期

封面文章

当期杂志

奥利弗·威廉姆森

  经济学界对公共官僚机构的评价莫衷一是。作为意见的一极,旧的弹性公共财政传统(现在越来越多地受到质疑)将公共官僚机构视为仁慈的、全知全能的。作为意见的另一极,产权理论认为公共官僚机构是低效率的天堂,消除低效率的唯一途径是合理分配产权,并将有问题的公共活动私有化。

  然而,随着激励理论(Tirole,1994)的新发展,情况发生了变化。交易成本政治学(North,1990;Dixit,1996)、不完备合同(Hart、Shleifer和Vishny,1997)得到了应用。本文从交易成本经济学的视角展开分析。

  交易成本经济学将公共官僚机构视为众多治理形式中的一种,它可能适用于某些目的,可能不适用于另一些目的。那么,公共官僚机构适用什么样的交易,其原因何在?公共官僚机构在经济组织的大框架中占据什么样的位置?

  回答这些问题需要分几步完成。首先,不要将公共官僚机构视为仁慈的技术实体(以生产成本为特征),而应将公共官僚机构视为一个有缺陷的组织实体(以交易成本为特征)。如同对商业组织的研究受益于“在认识到新古典厂商理论的不足后,(发展出)基于多种交易成本概念的丰富的研究范式和模型……政策分析也是如此……受益于……打开新古典的黑匣子,检查匣子内部的实际运行机制”(Dixit,1969,第9页)。(①虽然大家普遍认为,这些都是以前的错误概念,但是,仁慈政府的概念依然流行,最近对于“儒家传统对于东亚现代化的影响”所做的会议综述清楚地显示了这一点(Tu,1996,第12—39页)。杜维明声称:“在东亚(日本和亚洲四小龙:韩国、中国台湾、中国香港、新加坡)的文化传统中,政府被寄予厚望,它在稳定国内经济增长方面负有重要责任,同时,在提升本国在国际竞争中的比较优势方面,政府发挥重要作用也被视为理所当然。民众希望中央政府对国家的前途做全盘考虑,进而制订长期规划,帮助国民达到合意的生活标准,以实现人类共荣的宏愿”(Tu,1996,第25页)。杜维明进一步指出,政府同样承担着强烈的道德使命,“不论是在自我认识,还是在公众形象上,政府领导人都应当既是一位导师,又是人民的公仆和国民的榜样”(Tu,1996,第25—26页)。忠于职守的观念起到了突出作用:“对于东亚的道德和政治领袖而言,职责无疑起到了重要的督促作用,督促他依此行事、努力增进公共利益”(Tu,1996,第27页)。)因为所有可行的组织形式都有缺陷,所以需要对每一种备选的组织形式进行评估、比较。我们必须识别并说明公共官僚机构的各种结构性特征,正是这些特征界定了公共官僚机构,使之有别于其他机构,同时这些特征也对公共官僚机构的优势和缺陷负有责任。另外,为什么私营企业不能代行公共官僚机构之职,同样也需要说明。

  第三步是说明公共官僚机构的交易特征,公共官僚机构要针对这些特征,提供比较有效的治理。为此,需要找出并阐明使公共部门交易有别于其他交易的各种特征。随之而来的一个问题是:公共部门交易不能等量齐观。在不同类型的公共部门交易中,我特别关注詹姆斯·威尔逊(James Q. Wilson)所谓的“主权类交易”,外交事务即是其中一例。第四步是希望“对极端事件的研究……将提供对事物本质的洞见”(Behavioral Sciences Subpanel,1962,第5页)。因此,尽管几乎没有人建议将外交事务私有化,但是,使公共官僚机构成为管理外交事务不二选择的原因是什么呢?

  本文其余内容安排如下:第一部分回顾了从交易成本经济学视角研究公共官僚机构的相关文献。第二部分简要介绍了作为本文研究起点的交易成本经济学分析框架。评价效率的可补救准则将在第三部分提出。第四部分讨论适合用公共官僚机构作为备选组织形式的多种事务。接下来,着重于主权类交易。主权类交易/外交事务会产生克己奉公风险(probity hazards),第五部分探讨公共官僚机构减轻这一风险的方式。第六部分将解释,为什么不能以私人机构或受监管的企业代替公共官僚机构行使外交事务之职。随后比较了私人机构、受监管的企业和公共官僚机构,说明了各自的特征。第七部分是进一步的评论。最后一部分是对全文的总结。

一、交易成本政治学

  与之前将交易成本经济学应用于政治领域的文献相同,我将研究的着眼点放在联邦层面。与本文所讨论的问题密切相关的文献有威尔逊(1989),特里·莫(Moe,1990,1997),诺思(1990),迪克西特(1996)。

  (一)政治领域中的低效率

  特里·莫(1984)是最先鼓吹将“新组织经济学”应用于政治学领域的政治学者之一;并且,他始终是此项工作的坚定支持者(Moe,1997)。鉴于公共部门与私人部门存在显著差异,特里·莫认为,为了有效地讨论公共官僚机构,“新组织经济学需要做相当程度的修正”(Moe,1990,第119页)。(①交易成本经济学在公共部门有多种形式的应用。Tirole(1994)应用激励理论研究公共部门。Hart、Shleifer 和Vishny(1997)最近使用产权方法(Hart,1995)。我与迪克西特(Williamson和Dixit,1996)则从交易成本经济学出发开展研究。在这三类研究中,Tirole的研究高度抽象,对政治影响做了最宽泛的说明。Hart、Shleifer和Vishny更关注公共部门和私人部门的运行机制,并着重研究了私有化呼声最高的几类服务(监狱、学校、垃圾收集)。本文更进一步深入微观层面,并着重研究主权类交易。)

  一方面,作为美国民主突出特征的三权分立、周期性选举、多数原则损害了效率:“美国政府最值得珍惜的结构特征为良好的行政管理设置了障碍”(Derthick,1990,第4页)。与之并存的另一个问题是民主体制下产权的不安全。不安全的产权与三权分立“使新的法案极难通过”,并导致过度形式化和低效率的官僚体系(Moe,1997,第142页)。显然,政治于效率有害。

  另外,特里·莫探讨了是否可以将原先研究私人部门的交易成本经济学应用于公共部门。他认为,组织经济学与组织政治学是有重要区别的,包括:(1)市场与私人部门层级制的差异不能推而广之,因为就政府提供的多数物品和服务而言,不存在对应的市场;(2)尽管可以假设,私人部门的行为人可以有效地处理彼此间的关系,却不能将该假设推广到政治领域,因为(a)政治参与者不能出售公权力(Moe,1990,第121页),(b)政治需要妥协,这使公共部门的设计中会出现权宜之策,有悖于效率原则(Moe,1990,第125—127页);(①可以列出一长串支持政治是有效率的文献,其中多数源于芝加哥学派(Stigler,1971,1992;Peltzman,1976;Becker,1983,1989;Wittman,1989)。这些文献高度抽象,既不考察公共部门的设计,也没有比较制度分析\[如Moe(1990,第129页)描述的那样,这些文献“骄傲到忘记了制度”\]。在这些文献中,贡献最大的是Stigler(1992)。)(3)在私人部门,自愿缔约原则导致交易中的双赢局面,但是,公共官僚机构却是非自愿的(强制的),效率收益的假设不那么可靠;(4)虽然资产专用性在研究私人部门的交易中起到了重要作用,但是,对公共部门而言,情况并非如此。(②Moe质疑了如下观点:在政治领域,交易成本和资产专用性也是“选择的关键所在”。)

  诺思在 “政治学的交易成本理论”(1990)一文中更多地考虑了公共选择的效率,而不是将公共官僚机构视为一种组织形式。按照诺思的观点(1990,第360页),评价政治效率的方法是,看实际的政治市场在多大程度上接近“零交易成本的世界”。依此观点,实际的政治市场“本质上是很不完全的”(North,1990,第360页)。实际上,诺思认为,政治市场不仅与理想状态相比不完全,即使与经济市场相比也是如此:“政治市场往往产生低效率的结果”(North,1990,第362页),还存在“产生低效率产权的倾向” (North,1990,第365页)。与特里·莫一样,诺思认为,“制度既非必然、也非经常导向有效率的结果(就社会角度而言);实际情况是,制度,或者至少是正式规则,被设计出来服务于在规则制定中掌握了话语权的人的利益”。公共官僚机构是低效率的天堂,这一观点进一步得到了下述事实的支持——“政治领域天然具有高的交易成本”(North,1990,第372页)。

  正如下文即将谈到的那样,我同意特里·莫关于政治有其特殊性的观点,但认为,效率原则也能适用于政治领域。与诺思不同,我认为,零交易成本原则需要被可补救准则替代。此外,诺思将公共部门与私人部门比作“苹果与橘子”,与之相反,我在评估政治交易的效率时将它们当作普通交易处理。最后,高交易成本的问题要交给政治组织,因为对某些交易而言,公共官僚机构是最合适的应对方式——尽管它显得笨手笨脚。(③如果交易是为了实现经济(效率)目的,并且如果政治市场特别容易导致低效率,那么,人们会认为,高交易成本问题应该交由私人部门治理结构(来处理),因为这种治理结构通常具有很强的效率特征。)

  (二)相竞争的观点

  威尔逊(1989)对交易成本经济学的应用更加乐观。尽管威尔逊感叹经济学理论“对我们理解政府如何履行职责几乎没什么指导”,但是他也认为,对合同作比较分析有可能帮助我们揭开这个谜题(1989,第358页)。(①业不仅可以“像政府一样……收集垃圾、清扫街道、运营公车、经营医院、开办学校,而且我们还注意到,私人安保公司拥有比市政警察局更多的雇员……我们当中对历史感兴趣的人会记得,私人银行曾一度发行货币,政府雇佣军队奔赴战场”(Wilson,1989,第346页)。事实上,消防曾经几乎全由私人企业承担(Wilson,1989,第346页)。灯塔也是如此(Coase,1974)。)威尔逊说:“考察政府效率的最佳方法是问这样一个问题:我们是否愿意让私人企业提供相同的产品或服务”(Wilson,1989,第331页),这与交易成本经济学的思路完全一致。威尔逊在呼吁将交易成本经济学应用于政治领域的同时,也警告说:“单单仔细考察交易成本不足以确定公私的分野”(1989,第359页)。这不仅是因为政府的产出“多样且常常有争议”(Wilson,1989,第348页),还因为政府是“多目标导向的,政府项目具有再分配的功能,公平与问责也很重要”(Wilson,1989,第348页)。

  迪克西特(1996)在《如何制定经济政策:交易成本政治学的视角》一书中,从交易成本经济学的视角研究经济政策制定过程(1996,第xiv页、第31—36页、第45—62页)。迪克西特采用了不完全合约理论的分析框架,在此框架下有限理性和机会主义至关重要,并将研究对象锁定为“理解经济—政治联合体系的演化机制,以克服必须面对的各种交易成本”(Dixit,1996,第xv页)。他回避了支持其他有缺陷的备选组织形式的规范分析(Dixit,1996,第xv页、第39页、第77页)。

  在将私人/公共官僚机构视作一个生产函数(一种技术性构造)与一种治理结构(一种组织性构造)之间,迪克西特选择了后者。于是,原先作为规范的最优化工具这一黑匣子让位于对各类交易成本的实证分析,组织内部的实际运行机制也因此得到了研究(Dixit,1996,第9页)。在这些机制中,可信合约是一个常被提及的主题(Dixit,1996,第62—66页)。(②政治合约贯穿政治过程,且政治有别于经济,因此政治合约更加复杂,且更难实施(Dixit,第1996,第48页)。因为政治合约不仅要面对多个委托,而且模糊不清。此外,政治合约漏洞不断(Dixit,1996,第48—49页)。在Dixit和Tirole看来,公共官僚机构的低激励,是因为多层代理加剧了复杂性(1996,第157—171页)。在政治舞台上自然选择的作用有限,因此关于政治市场有效率的推断论据不足(Dixit,第1996,第59页)。)

  (三)问题何在?

  上述分析直接或间接地引出了一系列问题,我将在本文的余下部分对这些问题作尝试性回答。关键的问题有:

  问题一:交易成本经济学的基本分析框架是什么(Dixit,North)?

  问题二:如果在公共部门事务中存在新增风险,那么它们是什么(Dixit,Moe,North,Wilson)?

  问题三:为减轻这些风险,治理结构应具有什么样的特征?公共官僚机构是否具有这些特征(Dixit,Moe,Wilson)?

  问题四:在有或没有管制的情况下,私人机构能否复制公共官僚机构的这些特征(Wilson)?

  简而言之,我的回答如下:

  回答一:无论何时何地,交易成本经济学都基于节约交易成本的原则比较各种可行的组织形式。

  回答二:主权类交易造成了一种新的风险——克己奉公风险。

  回答三:由此产生了额外的领导层、人事安排和派生程序。

  回答四:无论是否有管制,私人机构均不可能复制公共官僚机构的特征。

版面编辑:邱祺璞
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