“卧底城管”何以委屈

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　　城管，全称是城市管理综合行政执法局，是中国行政系统中少有的缺乏中央统一领导的地方执法机构。1997年，经国务院批准，北京市宣武区成立了全国第一个城市管理监察大队，城管机构此后逐渐在全国各地设立起来。建立城管系统的初衷，可能是为了管理城市中影响市容市貌、公共秩序、社会环境却又很难加以归类为治安、卫生还是环境问题的那些活动，并相对集中地行使行政处罚权。

　　城管的正式名称中虽有“执法”二字，但它所执的是什么法？这是一个不容易回答的问题。在依法行政的大背景下，每个行政部门基本上都有了自己主要负责执行的法律，但没有任何一部严格意义上的法律是专门规范城管执法权限的。一般认为，城管执法活动的合法性基础是《行政处罚法》和《行政强制法》，以及相关的地方法规。显然，上述法律约束的是所有行政机关，而且其中的规定多涉及行政机关行使相关权力（处罚权、强制权）的条件、方式和程序，并没有给城管执法提供实体性法律基础。因此，作为执法机构，城管所执之法并不明确，自由裁量幅度过大，时时处在无法可依、执法犯法的状态。