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土地制度改革是新型城镇化的突破口

来源于 《比较》 2013年第5期 出版日期 2013年10月01日
陶然

  20世纪90年代中后期以来,伴随快速工业化,我国人口城镇化与空间城镇化都进入加速阶段。从人口城镇化来看,农村向城市迁移的流动人口每年超过1000万,人口城镇化率从2000年的362%增加到2011年的513%,但城镇人口中超过2亿农村户籍人口已在城镇工作、居住,但绝大部分未获得城镇户籍。

  与此同时,我国的空间城镇化进程更为迅速。从2001年到2008年,全国城镇人口年增长率只有355%,而城市建成区面积高达62%,城市建设用地面积增加速度更高达74%,这表明城镇化过程中人口城镇化速度慢于空间城镇化速度,形成了所谓人口城镇化与空间城镇化失配现象。

  不仅如此,我国城镇化过程中,绝大部分进入城镇的流动人口并没有实现完全城镇化。由于城市房价的快速上涨乃至泡沫化,使绝大部分流动人口无法支付城市住房,而当户籍改革也没有实质性突破的情况下,这些流动人口也不能享受与拥有城市户口者相同的城市公共服务,尤其是子女平等就学、高考的教育服务,结果是绝大部分流动人口家庭无非实现永久性迁移和完全城镇化,形成了所谓“半城镇化”现象。这种人口城镇化模式,不仅从保障作为国家公民的农民工基本权利角度看很不合理,而且也不利于为实现可持续发展而必须扩大内需的诉求。

  今年以来,中央政府多次提出要推进城镇化,并提出了“人的城镇化”这一新思路。但在地方政府看来,基本上还是要继续沿着以往的路径来推进城镇化,这就意味着未来地方政府可以通过银行、信托等渠道去借更多钱来进行更多的基础设施、城市新区乃至开发区建设。而借着城镇化的东风,这些借债也有望通过未来房价持续上升以及未来中央放松地产调控政策后出让更多商、住用地去偿还。在我国目前的财政与土地体制下,地方政府有这样的投资冲动并不奇怪。但可以设想的一种可能性是,一旦地方政府无法继续借贷,而目前征过头税和预征未来税收等筹资手段也用尽后,将面临严重收支不平衡,将不得不迅速加大商、住用地供给来变现。这就会给本已脆弱、并因泡沫而过度供给的房地产市场一个未来价格下滑的预期,进而引起房地产抛售,最后导致地产泡沫的全面破裂。最坏的结果是,政府、银行和很多相关企业的资产负债表全面损害,引起整体性经济与金融危机。

  因此,我们认为,中国未来城镇化在路径选择上必须寻求新的突破,而绝不能再走大建城市新区、工业开发区的老路,未来的城镇化必须从过度空间城镇化转向以农民工市民化为导向的人口城镇化。为此,需要推进两个方面的改革:户籍制度改革和土地制度改革。而土地制度改革是未来城镇化的突破口,首先,农民工市民化的关键还在土地制度改革,这是因为户籍制度改革的关键,不在于为流动人口大规模建设保障性住房,甚至也不在于中央给地方施加压力去降低入户条件,改革的要旨是赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利,让他们能在符合城市规划和基础设施要求的前提下,合法地为外来流动人口盖出租房。而配套税收制度改革,比如,对以出租房为主容纳外来人口居住的城中村、城郊村地段,政府利用免费获得的公益事业用地建立公立学校,接受外来人口子女入学,而学校的日常运营费用,包括教师工资以及基本办公费用,则可以部分来自于对本地村民所建设出租屋抽取的出租收入所得税。其次,即使城市进一步扩张后不再按照传统方式征地,地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量城市土地,完全可以通过一些有效的政策措施来更集约化地利用存量土地,通过结构调整和用途转换在未来10年左右的过渡期持续获取土地出让金收益。其中的一个关键措施,就是通过工业用地和开发区重整后实现制造业用地更集约利用,同时腾出空余土地并逐年转化为商、住用地。这种措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫,而且可为地方政府在未来10年新动员数额可观的土地出让金收入和各类房地产开发相关税收,并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。最后,城镇化、工业化也必须与农业和农村现代化结合起来。实际上,农业,农村发展终究要靠工业化和城镇化的推进。一方面,以城镇化为内生动力的经济持续发展有助于政府积累财力,实现工业反哺农业;另一方面,只有大部分农民迁移定居城镇,将承包地和宅基地逐渐退出,才有条件逐步解决农地细碎化问题,实现农业适度规模经营,提升务农收入,在农村宅基地占地面积不再继续扩张的同时,提升农村道路、学校、医院、通信、排污、给排水等基础设施建设水平,这也需要稳定的土地供应来保障。而其中的关键是多元化生成建设用地指标,特别是农地整理新增耕地可以折抵部分建设用地指标,在此基础上推动地方政府与农民进行农地整理,并逐渐实现农地确权,实现城市与农村发展的统筹共进。

一、尽快推动以“公共服务”为核心的户籍制度改革

  当前,政府部门和学术界逐步形成一个共识,就是中国的城镇化必须改变既往从农村向城市流动人口单身、临时性迁移的局面,实现人口完全城镇化,或者说农民工的市民化,而为此,政府必须开始推进户籍制度改革。

  但从目前来看,户籍制度改革的一个关键问题,即改革主导和实施主体的问题,并没有得到有效解决。虽然中央提出要推进户籍改革,但改革主动权基本还是在地方,主要是市、县一级,结果是地方政府或有意误设改革对象,或无所作为,有些地方还以改革为名设定了过高入户门槛。

  仔细观察我国近年来不少地方的户籍改革试验,本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。实际上,很多发达地区或城市郊区的农民,其土地本身就比较值钱,自己非农就业收入也不低,子女也可以在本地公立学校就学,获得城市户口对他们意义不大。地方政府之所以有积极性为这些人“解决”户口,无非是看中了他们的土地。另外一些户籍改革试点地区,其主要瞄准对象也主要还是来自本辖区范围内的农村流动人口,而对那些最需要城市户口与相关公共服务的跨区外来人口,地方政府则基本没有激励解决其入户问题,仍然把他们当成廉价劳动力。一些地方制定的“积分制”户籍改革,主要还是瞄准流动人口中的高端技术人员或有购房能力的人群,这就使得户籍改革不仅无法覆盖绝大部分来自外地农村、已在城市长久工作和居住、但工作与收入介于中、低端的外来雇佣人口,而且无法覆盖大约占城市流动人口20%,在城市扎根最深、但没有社会保险的几乎所有城市自我雇佣者。

  总体来看,若无来自中央的政策和压力,跨区户籍改革很难得到有效解决,而恰恰我国的人口迁移有相当比例是跨地区或跨省迁移,特别是从内地向沿海、从发达省份内较不发达区向更发达区的迁移,所以,把户籍改革的主动权交给地方,只会让改革效果大打折扣。郑州曾经进行的户改例子再清楚不过地表明,户籍制度改革不仅需要中央政府介入并在全国不同城市同时推动,以防止单个或少数城市行动而导致的人口剧增带来的公共资源困境,也需要地方政府有配套的财政资源来为流动人口提供相应的公共服务。

  进一步来看,要切实推进户籍改革,本质上还是要解决与户口相关的公共服务提供问题。需要强调的是,随着我国就业市场化,与就业相关的各种社会保险也逐渐开始与城市户口脱钩,这就意味着户籍与就业相关的社会保险,即所谓的“五险一金”已开始脱钩。这些保险由作为雇主的企业和作为雇员的个人(单独或共同)缴纳的,因此劳动者所在就业单位如果为其雇员缴纳了社会保险,则不论该雇员是否具有本地的城市户口,都可享受这些保险。尤其是跨区养老保险接续政策出台后,这个问题更不成为问题。因此,那些提出户籍改革还必须为外来流动人口解决社会保险问题、否则就难以推进的说法,如果不是故意夸大户籍改革难度来作为延缓改革的借口,至少也是对户籍改革内涵的重大误解。

版面编辑:王影
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