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经济学VS政治学:政策建议的误区

来源于 《比较》 2014年第1期 出版日期 2014年02月01日
达龙·阿西莫格鲁詹姆斯·罗宾逊

  从经济学的角度来看,制定政策的基本方法来自对市场失灵的认识,诸如外部性、公共产品、垄断、不完全竞争等问题的存在,为旨在提高社会福利而精心设计的公共干预提供了可能。这个传统方法由庇古(1912)首先明确,之后萨缪尔森(1947)对此进行了详细的阐述,至今大多数经济学家在提出政策意见时仍然以此为理论依据。例如,在20世纪50年代,最早的发展经济学家们就以市场失灵论为理论基础,提出政府干预在推动落后国家发展中的重要性(Killick,1978)。虽然人们对政府的能力或者扶持效果将信将疑,但是,当前解决发展问题的方法与传统方法仍有很多相似之处。尽管目前的方法越来越复杂,比如,在政策设计时会结合信息摩擦来识别次优问题(例如Townsend,2011);主张根据实际情况因地制宜制定政策(例如Rodrik,2007);强调严格运用经验研究方法来判断哪种干预方式会更有效(例如,Banerjee和Duflo,2011)。但无论是上述何种方法,都缺少对政治因素的考虑。

  忽略政治因素往往被认为是不无道理的,原因有三:其一,认为政治家们基本上或多或少地对提升社会福利感兴趣,因为在社会中行之有效的政策能够帮助他们继续掌权或者获得连任,正如惠特曼(Whitman,1989,1995)以及穆里根等人(Mulligan和Tsui,2006,2008)的模型所描述的。

  其二,视政治为随机因素,它对经济政策制定的影响,就如同车轮沾上了星星点点的砂砾,可能会导致潜在的风险但无伤大碍[例如,Sachs(2005)或Banerjee(2012)指出,利比里亚独裁者塞缪尔·多伊的经济政策是灾难性的,因为他不知道当总统应当做些什么]。

  其三,虽然承认政治经济学很重要,但同时也认为“好的经济学就是好的政治学”,这意味着好的经济政策必然会放宽政治约束(例如Boyco、Shleifer和Vishny,1995;Banerjee和Duflo,2011,尤其是第261页;Sachs等人,2004)。其含义与前两点是一致的:政治家们能够坚定地支持那些既能解决市场失灵问题,又能释放有益政治力量的经济政策。

  本文不仅要讨论经济政策建议在忽视政治因素时存在的风险,还会讨论由于一些系统性力量的存在,当政治因素较经济因素占上风时,好的经济学就会演变成坏的政治学。当然,这并不是说让经济建议偏离发现市场失灵并提供创造性解决方案的轨道,也不是说好的经济政策不掺杂偏见。相反,我们的观点是,无论在理论上还是在实践中,经济分析都需要搞清楚政治因素和经济因素在什么情况下会陷入冲突,在考虑这种冲突及其潜在后果的基础上,再来评估政策建议。

  我们的基本观点很简单:当下的政治均衡可能难以避免市场失灵的影响,甚至有赖于市场失灵。面对工会利用垄断来提高其成员工资的行为,大多数经济学家都建议消除或者限制工会的垄断权力,这在某些情况下无疑是正确的政策。但是,工会不仅影响着劳动力市场运行的方式,也同时影响着政治体系。纵观历史,工会在全世界很多地方尤其是西欧地区的民主建设中扮演了关键角色,它们曾经建立、资助和支持过政治党派,比如英国的工党、斯堪的纳维亚的社会民主党等,这些政党极大地影响了公共政策、课税范围和收入再分配政策,还常常影响商界和政界之间的政治力量平衡。因为人们加入工会的一个主要原因是工会能为其成员争取更高的工资,削减工会的市场力量很可能导致去工会化。然而,进一步强化那些已经在社会中占主导地位的团体及其利益,会导致更多的效率损失,从而改变政治均衡。这个例子揭示了一个更为普遍的结论,也是我们的核心观点:即使我们有可能通过提高资源配置的效率来消除市场失灵,然而一旦考虑到对政治均衡的可能影响,我们不一定会这么做。一项政策是否值得实施,我们必须考虑它可能导致的政治后果,而不仅仅是关注经济成本和收益。

  为了进一步论证这个观点,我们构建了一个简单的理论框架,用于解释经济政策和政治均衡之间的关系。我们将重点说明,为什么在进行政治经济学分析时,仅仅分析经济成本和收益还不够,以及较之于标准的次优分析方法,我们的方法如何通过提供一些指标,以此判别何种类型的市场失灵一旦被消除,最可能对政治均衡产生不利影响。那些强化社会主导群体的势力却弱化其政治平衡力量的经济政策是我们关注的重点。我们需要结合政治因素和经济因素,更全面地对这类政策加以研究,以避免意料之外的政治影响。

  随后,我们讨论三种宽泛的机制所导致的情形,在这些情形下好的经济政策有可能带来糟糕的政治后果。首先,当前的经济租金会影响政治均衡。在解决市场失灵的过程中,减少某些团体的经济租金的政策也许会产生意料之外的政治影响,尤其是这些被削减的经济租金原本属于那些势单力薄的团体时,就会进一步破坏社会力量的均衡。第二,即使不改变经济租金,收入分配也会影响政治均衡。这意味着对于那些提高经济效率的政策而言,其分配效应的政治后果是不可忽视的。那些进一步加剧不平等的政策最可能产生适得其反的政治影响。第三,政治激励相容约束决定了政治家应当得到满足的利益,但是消除市场失灵的政策有可能使某些团体的利益得不到满足,从而导致政治上的强烈抵制。每种情况我们都提供了几个例子来解释这些机制是如何运行的。

  就此而言,我们的机制基本上是解释性的。我们试图说明,我们的研究框架想要重点讨论的一些问题存在于古往今来的许多重要事件当中,并且与基本的政治经济学方法之间有一些重要的共同点,将事与愿违的政治影响同既得利益群体巩固其地位的经济政策联系在一起时,尤其如此。一个对这些议题更为系统的经验和理论分析无疑是必要的,这将有利于发现重要的规律和经验,扩展我们对经济和政治如何相互影响的认识,并揭示经济学家可以从政治学中取其精髓。

一个简要的框架

  为了便于说明以上观点,并在下一部分中对机制问题展开讨论,现引入一个两期模型。假设一项经济政策在两个没有任何经济联系的时期都必须被实施。另外,假设在第一个时期政治家在政策选择上有一定的自由。即从某种意义上来说,政策有选择的余地,所以并未完全被既得利益者或当权者所左右。政策选择或许还会受到经济学家所提意见的影响,比如,为了纠正市场失灵而提出的建议等。在第二个时期,政策将在政治均衡下被决定。

  首先,我们关注一个与政治学无关的经济学世界,在这里,两个时期之间没有任何政治联系(在经济上也是如此)。在这个世界里,做出第一个时期的政策选择无需考虑第二个时期的政治均衡。(①如果用数学来描述,在没有政治因素的经济学世界里,在两个时期里实现福利最大化的政策x1和x2可以被独立选择,∑2t=1Wt(xt)(贴现率被压低,以使整个社会没有损失)。在这里Wt指在t期实现的社会福利。在这里,第一期中使社会福利最大化的政策或建议应当为xSW1,从而使得W1′(xSW1)=0。)然而,现实情况却是,第一个时期的政策选择常常会强化一些群体而弱化另一些群体,因此会影响第二个时期的政治均衡。政治均衡进而将决定第二个时期的政策选择。因此,无论是追求福利最大化的政策制定者的目标,还是经济学家提出的建议,都不应当仅仅致力于解决眼前的市场失灵,还应当考虑第一个时期做出的政策选择对未来的政治影响。(②如果用数学来描述,可以将第二期的政策决定用x2=ξ(p2)来表示,p2是第二期中政治力量分布的一个指标。这个政治力量的分布部分取决于当前的政策,它可以概括为函数π,因此p2=π(x1)。

  与本页脚注①相比,在这个世界里,未来的经济政策和政治状况是内生的,因此实现社会福利最大化需要(假设可微):

 

  因此,除非dξ/dp2=0(从而未来的经济政策不依赖于未来的政治情况)或者dπ/dx1=0 (从而未来的政治状况不依赖于当前的经济政策),这个等式的第二项不为0,意味着无论是福利最大化的政策制定者的目标还是经济学家提供的建议,不仅应当解决当前的市场失灵,也应将政治因素考虑进来。)

  到目前为止,这个观点类似于经济政策分析中著名的次优理论的政治版本(Lancaster和Lipsey,1956)。但是,可探讨的不仅如此。大量的政治经济学分析着眼于社会中政治力量的作用,尤其强调(1)经济力量与政治力量是相关联的;(2)政治被少数利益集团或社会族群所主导将产生有害的影响(Acemoglu和Robinson,2012)。就此而言,如果政策从经济上强化主导群体或者弱化与主导群体相对立的群体的政策,就可能进一步改变政治力量的平衡,进而产生意料之外的负面影响。(①紧接着上页脚注②,我们首先需要对政策排序,例如,数值较高的x表示政治强势群体。如果将政策现状按此排序,没有任何干预情况下的现行政策可用和x01表x12示。假设x02>xSW2,此时未来的情况偏向有利于政治强势群体,当x1上升时p2也会上升(变得有利于强势群体)。只要包含x1>x01的任何政策改革(比当前状况更有利于政治强势群体)都导致p2的增加,进一步改变第二期的政治均衡,使其有利于政治强势群体。这又导致更高的x2值(扩大了第二期的实际政策和最优政策之间的差距)。我们的框架表明,应当仔细研究这几类政策的政治影响。)此外,如果经济改革只能解决一些肤浅的表面问题,而不能从根本上改变政治和制度无效性的基础,它就有可能因违反“政治激励相容约束”而招致政治抵制,从而严重破坏现有的政治均衡或者政治联盟。随后,我们将讨论非洲的政策改革为何会成为一种地方病。非洲改革的着眼点通常不是基本的政治经济问题,而是这些问题导致的结果,比如糟糕的货币和财政政策。

  当然,魔鬼隐藏在细节里。当前的经济政策选择会如何影响未来的政治均衡?政治均衡会如何影响未来所能达到的福利水平?显然,这些影响会随着条件的变化而有所不同,比如民主和非民主的情况就不一样。但是,我们认为,在很多情况下,这些影响不仅存在而且非常重要。

版面编辑:王影
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