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宪政与经济政策

来源于 《比较》 2014年第1期 出版日期 2014年02月01日
托尔斯腾·佩尔松圭多·塔贝里尼

  在一国讨论宪政改革的罕见历史时刻,关键议题往往涉及改革如何影响经济政策和经济表现。例如,意大利放弃了纯粹的比例代表制,不再根据政党获得的全民投票比例选举立法委员,而是纳入简单多数制(plurality rule)的要素,谁获得最高票数谁就当选该区的立法委员。如今,意大利的主要政治领袖在考虑引进总统制元素的提议:在总统制下,政府首脑由民众直接选举产生,而不是由当前的议会制度产生。在意大利,一个普遍的说法是,选举改革将有助于遏制政治腐败,降低意大利政府继续赤字预算的倾向。

  在20世纪90年代,另一些国家也在探讨并实施了宪政改革。譬如新西兰,从纯粹的单一席位选区的简单多数制,转向一种混合了比例代表制元素的体系。日本也放弃特殊形式的简单多数制(所谓的单记非让渡投票制),采用比例代表制和多数代表制相混合的制度。英国也对类似的提议进行了辩论。在拉丁美洲,大家提出的问题是:许多国家的贫穷和经济动荡是否可以归结于它们的总统制政府形式。

  直到不久前,社会科学家仍未直接回答宪政如何影响经济表现和其他经济政策结果的问题。比较政治学领域的政治学家花费了数十年时间,致力于研究宪政的基本特征及其政治效应。但他们侧重的主要是政治现象,并没有系统地探询宪政规则如何影响经济政策。至于政治经济学领域的经济学家,他们研究了政策选择的决定因素,却并不十分重视制度方面的细节。

  本文讨论了有关两个宪政特征——选举规则和政府形式——如何影响经济政策制定的理论和经验研究。我们首先概述民主政治中宪政的一些关键目标,阐明宪政惯性(inertia)和样本自身选择,这两点刻画了现实世界中的宪政。接着我们引入用来划分宪法研究工作的主要概念:不同类型的选举规则和政府形式。然后探讨这些宪政元素如何影响政府的可问责性、政治租金和腐败的规模,以及政府的代表性和各种财政政策选择。

  我们总的主题思想非常明确:宪政规则系统性地影响经济政策。当涉及政治腐败的程度时,最难解决的便是细节问题,尤其是选举制度的细节。而涉及财政政策时,特别是政府的规模,其影响就与宽泛的宪政分类有关。宪政的影响往往大到足以产生真正的经济利益。

宪政的目标

  民主宪政涵盖很多目标,包括规定和保护公民基本权利的诉求。这里,我们忽略掉许多这类目标,转而锁定与政策制定更直接相关的规则。在代议民主制国家,由民选官员制定政策。宪法详细规定哪些部门拥有政策决策权,如何通过选举或政治任命进入这些部门,以及制定政策需要什么程序。反过来,这些规则决定了选民如何能让政客负责任,以及哪些社会群体更容易看到自己的利益得到了充分体现。

  本文和相关文献的一个共同主题是,宪政设计必须在可问责性和代表性之间作出权衡(也可参见Bingham Powell,2000;Prezworski等人,1999)。宪政通过阐明政策责任并使更换现任政府更易实行,来强化可问责性,但同时也加大了政策制定者所代表的集团的政治影响力。这一洞见在选举规则的分析中最为显著。与采用比例代表制、根据所获全国选票数比例选出立法委员的选举相比,在采用简单多数制的选举中,很多独立选区往往按多数原则选出立法委员,所以选民的情绪波动会对立法多数制造成更大的变化。这种效应增强了政客取悦选民的激励,并可能减少政治租金和腐败行为。但是,由于较强的可问责性的实现有赖于政治候选人更积极地响应关键选民群体的意愿,所以,这个更强的可问责性也更有可能以牺牲广泛的支出项目为代价、将利益限定在有限选区。正如我们将要看到的,在选择总统制和议会制政府形式时,也存在可问责性和代表性之间的类似权衡。

宪政惯性与样本自身选择

  尽管20世纪90年代出现了一系列实际的宪政改革或相关的辩论,但是在后“二战”时期的民主国家,宪政的广泛功能并未发生多少变化。在我们(Persson和Tabellini,2003)研究的1960年至1998年60个民主国家的样本中,没有一个国家改变过自己的政府组织形式,只有两个在1990年之前推行了重大的选举制度改革(塞浦路斯和法国)——虽然考虑从非民主形式过渡到不同民主形式的微小宪政改革时会观察到更多的时间变化。

  宪政中观察到的跨国变化,与稳定的国家特征有着很强的相关性:例如,总统制都集中在拉丁美洲,前英属殖民地往往采用英式选举规则(单一选区简单多数制),欧洲大陆主要实行议会制和比例代表选举制。这些宪政模式使人们很难从数据中得出因果关系的推论。宪政惯性意味着几乎观察不到宪政改革试验,而跨国评估则可能把宪政产生的影响和其他的国家特征混为一谈。国家对宪政的自主选择显然并不是随机的,且最有可能与其他影响一国政策结果的不可观测的变量密切相关。

  这些困难和劳动经济学家评估职业培训计划的效果时遇到的困难类似。参加职业培训的人获得的动力和积极性,可能比同等条件下观察到的没参加这类计划的人更高,然而,对该计划进行审慎评估时还必须考虑那些不可观测的差异。此外,如果职业培训计划对不同个体产生不同影响,那么选择的试验组和对照组就必须具有相似的可观察特征,以免评估的结果出现偏差。

  在2003年的研究中,我们将劳动经济学家开发的计量经济学方法,运用于我们的推理问题,即:当国家自主选择宪政时,如何从跨国比较中评估宪政对政策结果产生的因果效应。因此我们借助工具变量,尝试区分出选举规则和政府形式的外生变量。如果宪政极少修改,那么它们基本上是由历史条件决定的。我们用宪政被采用的大致时间来作为宪政特征的工具变量。由于宪政设计存在“流行式样”,所以现行宪政的广泛特征与其诞生期有关;我们的识别假定是,在控制了政策的其他决定因素后(包括民主的持续时间),宪政的诞生期并不直接与当前的政策结果相关。在评估政策结果的随机成分和宪政选择之间可能的相关性时,我们还使用詹姆斯·赫克曼(James Heckman)的方法来进行调整。另外,我们利用所谓的“匹配法”,根据各国采纳某个具体宪政特征的概率(即倾向得分,propensity score)对它们进行排名。具有相近倾向得分、但宪政不同的国家之间的比较,更值得重视。这种方法避免了异质性处理效应和非线性所导致的有偏估计。我们在2003年的研究中用了这些计量方法,调整了样本和自我选择问题,并且解决了用虚拟变量衡量宪政特征所引发的非线性问题,如政府形式的总统制与议会制,选举的多数制与比例制。相反,倘若宪政由一个连续变量度量,譬如下文所描述的选举规则的详细特征,那么我们以下要陈述的推论将基于普通最小二乘估计(OLS)。

版面编辑:王影
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