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当观念超越利益:偏好、世界观和政策创新

来源于 《比较》 2014年第2期 出版日期 2014年04月08日
丹尼·罗德里克

  令人不解的是,观念(ideas)(关于“idea”一词的翻译,我们一直拿捏不定究竟是用思想、观念还是想法。为此,我们特意咨询了多位编委以及一些资深文字编辑,赞同观念者较多,也比较符合文中所要表达的含义,经讨论后最终选定了观念。——编者注)在现代政治经济学模型里是缺失的。在大多数流行的政策选择理论中,以牺牲公众利益为代价的既得利益者——精英(elites)、游说集团和寻租集团起了决定性作用。经济学家、政治学家和其他社会科学家诉诸特殊利益集团的权力,来解释监管、国际贸易、经济增长和发展以及许多其他领域的关键难题。为什么规则偏向既有企业,而不惜损害消费者和潜在进入者的利益?因为官僚们容易被组织严密的“内部人”所俘获,从而制定有利于这些“内部人”的监管或规制(Stigler,1971;Peltzman,1976;Laffont and Tirole,1991)。既然贸易带来的收益众所周知,为什么还会有如此多的贸易限制?原因在于,进口关税和配额将收入再分配给了有政治权力的商业团体和游说集团(Krueger,1974;Grossman and Helpman,1994;Rodrik,1995)。为什么政治精英们不支持促进增长的政策和体系?因为压制增长的政策,例如薄弱的产权保护、过度监管或币值高估,能帮助他们寻租,而这在其他情况下是无法实现的(Bates,1981;Acemoglu and Robinson,2006,2012)。在这些领域,从政治经济学模型中得出的一些见解对经济学家如何思考社会结果(societal outcomes)和政治体系的运行产生了强有力的影响。

  任何政治经济学模型如果不重视有组织的利益集团,就有可能流于言之无物,失之偏颇。不过,这并不意味着利益集团就是政治结果的最终决定因素。在这里,我将挑战一种观点:在利益集团和结果之间存在明确的一一对应关系。这一对应关系取决于许多隐含假设,而这些假设都与政治行为人对如下几个方面所持有的观念相关:(1)最大化目标的性质;(2)世界是如何运行的;(3)他们追求更大利益而采用的工具集。更重要的是,这些观念既有可能被操纵,也有可能被创新,成为政治博弈的一部分。正如我将展示的,实际上,政治领域中的游说投资和政策创新非常类似于技术发明活动(经济学家通常将之内生化)。只要我们认识到观念的易变性,就可以减少既得利益集团的决策权,于是,就会产生更多可能的结果。

  虽然所有的经济学模型都有隐含假设,但是,我将论证:如果政治经济学不能正确认识观念在利益形成和利益追求中的作用,就会产生相当严重的后果。考虑观念因素,我们便能更令人信服地解释政治经济生活中的变革。这有助于消除政策分析(应该做什么)与政治经济学(实际发生了什么)之间的尖锐分歧。它还解释了现实中经常出现的异常现象:在实践中,许多改革最后反而使原本阻止改革的精英们受益。

  首先,我对观念融入政治经济学模型的方式(往往以隐含方式)进行了分类。其次,我将重点关注那些力求解释经济低效率的模型,并论证这些模型的结果不仅取决于既得利益本身,也取决于精英们对可行策略所持有的观念。一个必然的结果是,关于政策或政策创新(policy entrepreneurship)的新观念会对均衡结果产生独立的影响,即使在政治权力架构没有变化的情况下,也是如此。最后,我将论述新观念的来源。

明确观念的作用

  任何理性选择模型都基于个体决策者有意识的行为。通常,假定个体解决一个明确的最优化问题即构成行为。在这个最优化过程中,必须设定至少三个要件:(1)目标函数(如消费者效用函数);(2)一系列约束条件(如预算约束);(3)一系列选择变量(如可选择的消费数量)。基于理性选择的政治经济学模型将这一框架应用于政治领域。政治行为人(投票人、说客、精英、国会议员)被描绘成解决最优化问题的理性个体。这意味着:(1)他们通过定义消费、租金或政治收益来最大化效用函数;(2)他们在政治和经济游戏规则施加的约束条件内采取行动;(3)他们选择一系列行为(在模型中可能包括选举、政治捐款、叛乱、镇压等),来实现约束条件下的目标函数最大化。例如,商业游说集团为获得关税保护,决定给予多少政治捐款,还要考虑政治家如何看待社会福利和政治捐款(Grossman and Helpman,1994)。或者,一个独裁者要决定是否为了最大化他的跨期租金收入而发展经济,他还会考虑这一决定对经济和政治结果的影响,包括他执掌权力的期限(Olson,1993,Acemoglu and Robinson,2006)。(①更正式地,我们可以通过以下公式来表述典型的政治经济学问题。向量a表示选择变量,向量c表示总的私人消费,α表示政治代理人可以攫取的经济剩余(或总私人消费)的比例。那么,每个代理人面临的最优化问题即为下式所示:

式中,θ为一个外生变量。代理人的效用部分取决于代理人能攫取的剩余。在这个最优化问题上,约束条件有两种形式,分别以经济模型和政治模型的形式表示。第一个关系式φ(.)描述了由行动和外生变量共同决定的经济均衡。第二个关系式由g(.)表示,描述了一种政治机制,即政治行动连同其他内生和外生变量如何转化为租金攫取。由于不包含时间下标,这一分析框架可以扩展为一个动态模型。)

  观念以不同的方式进入这一问题,很少被认识到。事实上,最优化问题的每一个要件——偏好、约束和选择变量——依赖于一系列隐含的观念。我将在下文依次进行讨论。我想强调的是,我不是在争辩这些基本的最优化框架的合理性或效用。我的目的只是探讨观念在利益形成和利益追逐过程中的作用。

  偏好:我们是谁?

  自利(selfinterest)是关于“自我”的观念,即一个关于“我是谁”和“我的目的是什么”的概念。在许多经济学的应用中,最大化目标是清晰的。假定家庭想最大化他们的消费者剩余,生产者想最大化他们的利润,这是合理的,虽然这些假定不是完全没有争议。在政治领域,对最大化目标的选择不那么显而易见,而是取决于环境、名誉(honor)、荣誉(glory)、声望(reputation)、威望(respect)、收入、权力、任职时间和国家利益等等。正如埃尔斯特(Elster,2000)在批判试图解释政治发展史的政治经济学框架时写到,17世纪的法国贵族或许将名誉和荣誉看得如物质利益一般重要。许多人类行为都受抽象观念、神圣价值观和忠诚感的驱使,而这些并不能简化为经济目的。人类学家和心理学家的研究表明:“人类会相互残杀,不仅是为了保护他们自己的生命或者保卫他们的亲朋好友,也可能是为了某个观念,即他们对自己和‘我们是谁’所持有的道德概念”(Atran and Ginges,2012,第855页)。这一点在自杀式爆炸频发的年代是不应该有争议的。

  我们如何评估不同社会状态,如何判断这些社会状态是否增进了我们的利益,关键取决于我们如何定义我们自己。我们可以将自己视为社会阶层的一员(中等收入阶层)、种族的一员(多数是白人)、宗教的一员(福音派信徒)、国民的一员(全球公民)、人口统计中的一员(婴儿潮时代出生的人)、某一职业中的一员(教育工作者),或者无数其他可能的身份中的一员。正如阿玛蒂亚·森(Amartya Sen,2006)所提出的,我们可能不同程度地结合了所有这些身份。在政治科学中,一系列已有的研究一直认为,政治行为人的利益是由社会构建的,而非取决于明确的物质事实。在这一“建构主义”传统中,利益的概念内生地形成于行为规范、意识形态和因果信念(Wendt,1999;Ruggie,1998;Blyth,2002;Hay,2011)。事实上,利益是观念的一种形式(Béland and Cox,2011,第10页)。在国际法中,相互对立的两派学者,即认为国家间的行为仅仅取决于或基本取决于国家间利益的“法律现实主义者”和认为司法或法律规范也起着重要作用的学者,也有类似的讨论(Howse 2013;Goldsmith and Posner,2005)。

  在这方面,经济学家还没有走得那么远,但是,关于观念在决定偏好中的作用,经济学界已有多种不同的观点。例如,宏观经济学关于党派政治的已有文献赋予政治党派明确的意识形态,通常表现为对通胀和失业不同的偏好权重(Alesina and Rosenthal,1995)。这些偏好差异通常是外部强加的,且很少作出解释。近年出现的一些研究成果(包括宏观和微观层面)关注意识形态的内生决定。例如,阿莱西纳等人(Alesina、Cozzi and Mantovan,2012;Della Vigna and Kaplan,2007;YanagizawaDrott,2012)都提到政治偏好的形成可能会受到社会结果、媒体和早期童年经历的影响。

  阿克洛夫和克兰顿(Akerlof and Kranton,2000,2005)关于身份经济学的研究成果与此处所说的问题尤为相关(①此书中文版参见中信出版社2013年版《身份经济学》。——编者注)。在阿克洛夫和克兰顿的模型中,个体将自己归入特定的社会类型,他们对自己行为的期望来源于这一特定类型的共同属性。例如,工人获得的身份可能会弱化不利于雇主的激励相容约束(让工人的行为与企业目标更一致)。反过来,雇主可能会试图改变工人的身份,以提高工作业绩。这些模型可以解释异常的政治行动,包括投票反对直接的物质利益。但是它们在政治现象中的应用还未受到更多关注。

  在这些分析框架里,观念发挥着至关重要的作用。它们并不是偶然现象,而是直接决定偏好,进而决定政治行为的模式。这一视角要求社会科学家致力于研究一些问题,包括观念从何而来以及它们是如何传播和内化的。

  模型:世界是如何运行的?

  决策者在作决策时,通常对世界如何运行有一定的假设。他们的世界观使他们形成了对自身和他人政治及经济行为后果的认知。经济思想史上曾发生过一些最重大的争议:如自由放任的经济运行更好,还是计划经济运行更好;自由贸易下的经济增长和发展更快,还是贸易保护下的经济增长和发展更快;宏观经济稳定到底是需要凯恩斯主义的反周期操作,还是需要哈耶克的不干预政策。在这些争议中,各方都会形成自己的想法。对上述争议所持有的每一种观念都假定经济运行有特定的模型,并且对政治行为有不同影响。近几十年来,一系列经济学观点(如凯恩斯主义、货币主义、理性预期以及华盛顿共识)都致力于改变精英对“经济现状”的理解,从而改变政治均衡。

  当一个攫取租金的独裁者相信他的臣民除了交税别无选择的时候,他就会尽可能地向他的臣民征税;当他相信臣民们会逃税或采取有效的反对行动时,他就会有所收敛。“弹性悲观论”认为经济活动对价格反应迟缓,这种观点是1950年代至1960年代国家干预政策广受认同的依据。梅塔和沃尔顿(Mehta and Walton,2012,第17—18页)描述了尼赫鲁认知图(Nehruvian cognitive map),这一认知图影响了印度独立后几十年的发展路径:对投资拉动的需求、对私人部门的怀疑、强调资本品的主导作用、出口悲观主义(衍生自市场体系如何运行或失败的一些观念)。研究表明,穷人和富人一样对价格激励表现敏感,发展中国家的政策开始向以市场为主导的方向发展(Schultz,1964;Krueger,1997)。

  经济学研究都与强化我们对“正确模型”的认知有关。政治经济学模型中的行为人生活在一个问题能得到有效解决的世界里。这些行为人相信他们了解这个世界如何运行,即便不是精确了解,至少也有大致了解。理性预期意味着行为人对世界的真实运行情况有他们的预期,并据此采取行动。坚持这一观点的人认为,即使行为人在一段时间内对“正确模型”有不同看法,但随着某些事件的发生以及对政策选择作出反应,他们最终会对“正确模型”有一致的看法。然而,在实践中,人们常常忽略与他们所认同的模型不相符的证据。异常结果被视为意外事件,或者是所选政策没有被适当运用的结果。即使有合理的贝叶斯更新(Bayesian updating),当先验概率不同时,一个普通的信号可能会使后续问题恶化,即加大两极化(Dixit and Weibull,2007)。(①Dixit and Weibull(2007,第7353页)提供的一个例证是:当失业率突然上升时,凯恩斯主义可能认为货币政策偏紧,而货币主义可能推断货币政策甚至比原本认为的更松,并制造了未来通胀的预期,进而不利于创造就业机会。)并且,当人们对接收到的信号有不同解释(也即知情)时,信念分歧即使会越来越小,也依然存在(Acemoglu、Chernozhukov and Yildiz,2009)。

  一种更符合现实的表述可能是,认知局限及其他局限使政治行为人生活在一个奈特不确定的世界中,他们无法确切地知道因果关系(例如,参见Denzau and North,1994;Blyth,2011)。他们对世界的看法可能是错误的,而且,在出现新证据时,如果新证据只用来证实过去的信念,则他们的看法仍可能是错误的。实际上,新信息可能给出了原先没有考虑到的事实。例如,选民可能发现,一名公职人员有很多犯罪记录,而之前并未考虑到。一个有趣的新的实证研究描述了这些信息如何影响选民的行为(Pande,2011)。

  让我们来看看近年来全球经济和金融危机的经验教训及其对人们转变观念所产生的影响。许多观察者,如约翰逊和库韦克(Johnson and Kwak,2010)认为,那些导致金融危机的政策也是强大的银行和金融利益集团为所欲为的结果,这似乎是特殊利益集团理论的直接应用。不过,如果支持金融自由化和自我监管、强调政府监管不可能(或不可取)的种种观念没有被大肆宣扬,既得利益者也不会尽其所能地攫取。毕竟,再强大的利益集团也很少能在一个民主国家赤裸裸地伸张他们自己的利益,为所欲为。相反,他们会寻求合法途径,宣称这些政策是为公共利益考虑,进而实现他们的诉求。那些支持放松金融监管的论调不会宣称这对华尔街有利,而是宣称这对普通民众有利。其他观察者也认为,金融危机是政府过度干预房地产市场的结果,尤其是支持低收入借款人的政策。这些论断也主要基于特定观念,即自有住房有其社会价值,以及金融部门忽略了低收入人群。另外,观念显然影响了政治家对世界如何运行的看法,因此影响了人们的行为方式,正是这些行为方式促成了危机。最后,尽管各方都目睹了大萧条的再次发生,但只有少数人改变了他们对金融部门到底是过度监管还是监管不足的基本信念。

  策略空间:政治行为人能做些什么?

  许多政策都是关于策略的:设置议程、建立同盟、作出承诺(或威胁)、扩大或限制选项、积累或支出政治资本。不管他们的目标是让自己致富还是进一步扩展他们的利益链,政治家必须不断地问:“能做些什么?”一般来说,政治经济模型可能以任意方式限制策略空间,例如,通过限制政策选项精心安排政治游戏。这种限制通常较易操作,但并非无害。关于“能做些什么”的新观念——创新型政策——可以攻破既得利益者看似坚固的堡垒。经济学史上曾无数次体现了观念塑造政治的过程(参见Leighton and López在2013年的讨论)。

  政治竞技场上的行为与市场上的消费者行为之间的相似性至少在这里是有用的。市场上的消费者可以作出明确的选择:给定价格和预算约束,有多少可用商品可供消费。标准的效用最大化问题并不会改变他们的策略空间,相反,政治行为人设计他们自己的策略空间,可用的工具只受限于他们的政治想象力。

  以下,我将关注观念的第三个方面:观念与政策创新。原因有二:一是它在文献中较少受到关注,二是它与经济学家经常从事的政策分析直接相关。我将阐述观念的这个方面在一类重要的政治经济学模型(那些专注于解释低效率政策结果的模型)中的重要性。

版面编辑:邵超
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