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城镇化中住房制度的理论分析框架和相关政策建议

来源于 《比较》 2014年第2期 出版日期 2014年04月08日
黄海洲 汪超 王慧

引言

  过去十几年间,房地产行业快速发展,对中国GDP的贡献不断增加,成为中国经济增长的支柱产业;但与此同时,居民可支配收入上涨的速度远低于房价增速,购房承受力在下降,买不起房仍是难题。目前房地产市场面临两个方面的问题:一方面是住房市场自身的问题,包括商品房房价过高,住房保障效率低下,住房分配不平衡,住房向福利化倒退,以及住房消费过于超前等;另一方面是住房市场与社会发展之间的矛盾,包括地方政府房价调控目标与社会预期存在较大落差,调控对自住性住房需求存在一定的积压效应,保障性住房融资与管理机制不健全等。

  与此同时,住房制度也发生了一系列重大变化:1998年,国发23号文停止了福利分房制度,是住房制度的一次根本性变革;2003年,国发18号文首次明确将房地产定位成国民经济的支柱产业;2008年,应对金融危机,通过刺激房地产来提振经济;2010年以来,地产调控政策达到历史上最严厉水平。值得注意的是,这几次重大的住房政策变化基本上都是反应式的,是对危机环境下的“条件反射”,而非基于顶层设计。十八届三中全会上《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对中国当前的根本问题,提出了全面、可操作的改革措施,将有助于中国实现十年甚至更长时间的大发展。其中,以土地改革、新型城镇化为核心推进城乡一体化发展是我国经济增长的一条主线,而城镇化的稳步推进离不开住房制度的顶层设计。

  住房制度的设计主要考虑三个最核心的要素:地权、房权和税收。我们将这个三维模型作为理论框架,分别针对不同市场类型(商品房市场和保障房市场)和住房类型[商品房、租赁房、经济适用房(含两限房)、廉租房]进行分析,以期提出有效的住房制度设计方案。

  商品房:“全额土地出让金+全产权+低/中/高税收”的组合。政策建议:使用物业税调节商品房供需结构。目前商品房的房权和地权方面短期内难以做出较大的变革,从税收角度进行改变则是可行方案。与别国相比,中国住房的交易成本处于中等水平,但是持有成本处于最低水平。与其直接调控房价,不如使用税收工具调控供需。物业税的征收可以实现房地产资源的优化配置、为地方政府的财政收入提供长期稳定的来源,同时增加房地产投机成本,起到抑制房价的作用。长期来看,征收物业税是大势所趋。

  租赁房:供给方属于“全额土地出让金+全产权+低税收”的组合;需求方属于“无土地出让金+无产权+零税收”的组合。政策建议:推动商品房租赁市场的发展。建议应该使用低税收或者补贴鼓励拥有多套房的业主进入租赁房市场,从而有效增加房屋供给。一个规范的租赁市场,可以更好地运用存量房产,提高资源使用效率,也可在一定程度上缓解中等及中高收入家庭的买房需求,对高房价也有一定的抑制作用。

  经济适用房(含两限房):“部分土地出让金+部分产权+低/负税收”的组合,面向中等及中低收入家庭。政策建议:改变产权结构,加大金融支持。我国目前经济适用房的建设由政府出地及税费减免,而其发展滞后的最大问题就在于资金投入不足使得建设无法开展。若经济适用房定位于政府只拥有部分产权,那么政府仍可以取得部分土地出让收入,符合政府的投入能力。中等及中低收入家庭对于商品房缺乏支付能力,但与最低收入家庭不同,在一定的金融支持下,他们对经济适用房有一定的承受能力。我国目前的公积金制度就是立足于解决居民的住房问题,未来可以更加充分发挥公积金的作用,加大金融支持力度。

  廉租房:“无土地出让金+无产权+负税收”的组合,面向最低收入家庭。政策建议:增加供给是关键。在城镇化进程下,农村人口脱离农业生产和向城市流动已经成为一个不可逆转的过程,他们在城市最大的需求就两个:一是工作,二是住房。通过廉租房的模式能够有效解决农民工的住房问题,但是廉租房土地和建设资金均由政府提供,因此廉租房成为对资金需求最迫切的保障性住房,大力建设廉租房,资金投入和土地分配都要立法支持。

  住房结构:过去十年,商品房大步向前,而保障房原地踏步。从土地供应计划来看,商品房与保障房比例为7∶3。从存量住宅类型来看,商品房与保障房比例为9∶1。对于广大居民来说,商品房价格高,买不起;保障房供给少,买不到,这离“居者有其屋”的目标还有一定的距离。政策建议:因地制宜地加大保障房建设。商品房和保障房之间的占比根据各省市、各地区居民支付能力的不同要适当调整,不可使用一个比例一刀切。商品房和保障房的建筑区域不可过度分离,或者通过城际交通和城内交通有效连接。另外,在经济适用房和保障房周围,也要考虑教育和医疗的需求。

  住房制度的设计和实施是一个长期的、系统性的工程,除了我们上述分析的地权、房权和税收三个核心变量,还包括住房结构、土地供应、货币政策、信贷政策、房地产调控政策等方方面面的各种经济结构变量。例如,土地供应的加大会降低土地出让金的价格,从而影响着住房制度中对地权的设计;宽松的货币政策或者对地产商的信贷政策会增加地产商建房的意愿,房屋供给的增加对房价有向下的作用力,从而影响着住房制度中对房权的设计。这些变量动态影响着住房制度的设计,但是它们的改变是一个中长期的过程,因此我们将它们作为上述理论模型的背景因素,当其发生重大变化时,就需要重新审核所设计的住房制度的有效性,以及审核对地权、房权和税收三因素进行调节的必要性。从长期看,中国的住房制度将经历从政府加大介入力度到逐渐退出的过程。

一、住房制度的演进及面临的挑战

  (一)住房制度的重要变化

  过去十多年住房制度发生了一系列重大变化,按时间排序可大致分为四个关键年。但值得注意的是,无论是1998年、2003年,还是2008年、2010年,当时的住房政策变化基本上都是反应式的,是对危机环境下的“条件反射”,而非基于顶层设计。

改革论坛-表一

  第一个关键年是1998年,国发23号文《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(以下简称《通知》)。《通知》表示深化城镇住房制度改革的指导思想是:稳步推进住房商品化、社会化,逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度;加快住房建设,促使住宅业成为新的经济增长点,不断满足城镇居民日益增长的住房需求。提出以停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融,培育和规范住房交易市场为目标。该《通知》停止了福利分房制度,是住房制度的一次根本性变革。

  第二个关键年是2003年,国发18号文《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。首次明确将房地产定位成国民经济的支柱产业,认为要“充分认识房地产市场持续健康发展的重要意义。房地产业关联度高,带动力强,已经成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康发展,是提高居民住房水平,改善居住质量,满足人民群众物质文化生活需要的基本要求;是促进消费,扩大内需,拉动投资增长,保持国民经济持续快速健康发展的有力措施;是充分发挥人力资源优势,扩大社会就业的有效途径”。而经济适用房原来的保障性住房性质和住房供应主体地位变为了“有保障性质的政策性商品住房”。商品房市场开始迅猛发展的同时保障性住房市场进一步萎缩。

  第三个关键年是2008年,以金融危机为分界点,房地产调控先抑后扬。2008年初,中央经济工作会议确定了年度宏观调控的“两防”目标,一是防止经济增长由偏快转变为过热,二是防止价格由结构性上涨转变为通货膨胀。针对这两个调控目标,也出台了系列房地产调控政策,其主要方式是通过对开发贷款和按揭贷款的收紧来控制房地产市场的过快发展,并且保证廉租房质量,加大监管力度。2008年下半年,美国次贷危机急剧恶化,迅速演变成一场全球性的金融危机,为了维持稳定的经济增长速度,国家政策迅速从“两防”改为了“一保”,即保增长、扩内需、调结构,房地产政策的态度也相应改变。

  第四个关键年是2010年,地产调控政策达到历史上最严厉水平。为了控制过快增长的房价,房地产政策开始了新一轮的调控,虽然情况与2008年相似,但这次调控更有针对性,主要调控目标为一些房价上涨过快的城市,这次调控的手法也是最为直接有效的信贷收紧。从政府的态度可以看出,这次房价调控是坚决的,从政府政策出台的力度和密集度透漏出一种信息:房价不降,调控不停。与此同时,政策重心逐渐向保障性住房倾斜,制定保障性住房发展规划,大力发展保障性住房建设。

  (二)住房市场定位及定性的变革

  1.住房市场的定位:“经济支柱产业”与“居者有其屋”的民生工程

  过去十多年来,房地产行业快速发展,对中国GDP的贡献不断增加,已经成为中国经济增长的支柱产业,与此同时,居民的人均居住面积也在扩大,但居民可支配收入上涨的速度远低于房价增速,房屋支付率在下降,买不起房仍是难题。房地产行业该如何定位?只有明确这个问题,才能对住房制度设计进行进一步的探讨。

  我们认为目前的房地产已经被定义为“经济支柱产业”与“居者有其屋”的民生工程的结合体。商品房作为经济支柱产业支持经济发展,保障房则作为改善贫富差距、保证民生的政策性工程。

  2.住房市场的定性:“金融投资资产属性”与“居住和消费属性”

  房地产是一种拥有双属性的特殊资产,既是人们安居的生活消费品,又是劳动生产所必需的生产资料,在金融资本市场的发展下,还是人们投资获利的金融资产。在大部分发达国家和发展中国家,房地产同样是集融资与投资于一体,和股票市场一样的资产配置市场。并且随着金融经济的发展和完善,房地产投资的流动性约束会越来越小,其金融投资品属性不断增强,价格波动日益频繁。房地产的这种双重属性归根结底在于区别于实物商品的价格形成机制。房地产价值的判断是基于其未来的收益风险预期的,容易随着市场投资者的情绪、信心的变化而波动。这种金融资产化的定价方式引发的波动性也正是其金融资产属性的重要表征。

  在这种金融资产属性的定义下,我们可以从房地产价值/货币总量出发,估算2010年末中国房地产资产总存量97万亿元,其中城乡住房74万亿元,写字楼/商业/工业地产14万亿元,在建工程及储备土地10万亿元,与居民储蓄存款、GDP和M2三项指标之比分别为28倍、21倍和12倍,与美国相当,但显著低于日本。每年固定资产投资中房地产开发额已经从2002年的078万亿元上升至2012年的718万亿元,10年间增长近10倍,其中既有房地产市场商品化后投资建设高速发展的因素,也有房价快速增长的因素。从房地产开发额与每年M2增量的比值来看,2002年该比值还不到30%,到了2012年已高达5859%,说明房地产市场的发展对于推动广义货币M2的扩张功不可没,其对广义货币M2增长的影响越来越重要;或者说房地产市场作为广义货币M2的需求方,在吸纳M2方面的贡献非常显著。

  不过,这一比值在2007年首度超过40%,攀升至411%后基本稳定下来,2007—2010年波动范围在396%—436%之间,重心虽有所上移,但增长速度较2007年之前大幅减缓;自2007年以来,房地产市场存量规模与广义货币M2在增长上基本保持一致。房地产是中国经济发展的重要引擎,其发展带动相关许多产业的发展,本身就相当于中国经济增长画面的一幅影像;房地产开发商筹措资金拿地建房,销售给购房者,购房者贷款买房,开发商用销售回款再次利用杠杆筹措资金拿地建房,购房者也以各种形式交易房产,在此链条中会衍生出各种形式的消费,又会给相关企业带来资金,企业会投入再生产,如此循环往复,资金在房地产及所拉动行业的内生反馈循环中以不同形式的存款放在银行系统内,最终表现为广义货币M2的组成部分。由此看来,几乎可以理解房地产市场是近几年广义货币M2急剧膨胀的一个镜像,在这段时间里,房地产的金融属性很明显超过其消费属性。

  2010年之后,房地产的属性出现了一定的转变,其根本原因在于政策方向的变化,即“促民生”与“稳增长”同样是社会建设的头等大事。随着限购政策的执行以及保障房建设的推进,房屋的供给增加,房地产的金融投资资产属性减弱,而居住和消费属性开始增强。这将为未来的房地产发展带来一些根本性的变化。

改革论坛-图一

版面编辑:王影
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