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瑞典实验

来源于 《比较》 2014年第3期 出版日期 2014年06月01日
出版日期 2014-06-01
本文见《比较》2014年第3期

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当期杂志

阿萨尔·林德贝克

  外国观察家们为什么会关心瑞典的经济和社会状况?对此问题的最佳回答或许在于:瑞典的制度和政策一直非常具有实验性质,而且其中某些实验或许能给别的发达国家提供参考,因此不能仅把瑞典视为欧洲边缘的一个小国,它是个“原尺寸”的巨型经济和社会实验室。

  在“二战”之后的最初几十年,瑞典既能取得相对较高的GDP增速,同时又能实现充分就业、可靠的经济安全和极为平均的收入分配。这样的综合成就正是外国观察家们对该国的经济和社会制度及政策感兴趣的一个原因:它到底是如何实现的?另外,瑞典的经济和社会状况后来又为什么恶化,例如,经济增长率从1970年左右开始,收入分配自1980年代中期以来,以及充分就业和经济安全自1990年代早期以来为何都恶化了?

  上述形势恶化仅仅是不幸的外来冲击和“不必要”的政策失误的结果?还是瑞典的经济和社会体制在1960年代后期和1970年代早期的根本变化所致?政府支出、税收和管制在当时已开始急剧膨胀。像充分就业这样的社会成就从长期来看是否不可持续,至少瑞典采用的办法不能保证其持续?显然,1960年代到1970年代所确立的制度和政策很容易受到国内外事件的冲击,包括永远不能完全避免的政策失误。另一个更具争议性的观点是:瑞典模式自身的长期演变发展中早已潜伏了各类经济、政治和社会机制问题。本文将指出,以上各种解释都值得借鉴。

  与经济效率和增长有关的问题引发了1980年代和1990年代的制度改革。宏观经济政策体制也在1990年前后进行调整,以降低瑞典经济的通货膨胀倾向,并摆脱自1970年代中期以来成为瑞典经济重要特征的货币贬值循环。但是,这些改革也带来了新的经济与社会问题,当然其中某些是属于新旧体制转轨的问题,而非瑞典社会新出现的持久特征。

  在对瑞典自“二战”之后的经济与社会实验下结论之前,有必要就该国制度结构的某些特征进行梳理,这是本文第一部分的内容。在此背景下,作者将重点讨论四个方面的问题:经济安全和收入分配(第二部分),经济增长(第三部分),经济效率(第四部分),以及宏观经济波动和失业(第五部分)。结论部分是探讨瑞典实验是否被逐渐放弃,如果放弃,其原因何在(第六部分)。

一、制度背景

  1.概述(①有关瑞典经济的运行和效果的广泛讨论,参见Erik Lundberg(1985),Lindbeck(1975,1990),Lindbeck et al.(1994),Johan Myhrman(1994),Anders Forslund(1995b),Richard Freeman、Birgitta Swedenborg and Robert Topel,eds.(1997)以及 Henrekson、 Lars Jonung and Joakim Stymne(1996)。本文中有关瑞典的统计数据,在没有特别说明的情况下均来自Statistics Sweden(SCB)。有关的国际比较,在没有特别说明的情况下均是基于经合组织的统计数据。)

  与大多数其他发达国家相比,“二战”后的瑞典对经济和社会政策的两个主要目标持更严肃的态度,这两个目标就是经济安全(包括充分就业)与社会公平(包括普遍缩小收入差距和减贫)。对于这些目标的强调及其特定的设计,有助于解释瑞典在战后很长时间里的制度建设的某些基本特征,这些制度经常被称为经济和社会组织方面特殊的“瑞典模式”。

  对这套制度安排最好的总结或许是社会由集中化的大型机构所支配。其中的重要构成要素包括:(1)公共部门的庞大支出和高税收,这是雄心勃勃的福利国家体制的表现;(2)高度干预的稳定政策,旨在对充分就业进行“微调”,把所谓的积极劳动力市场政策等作为重要政策工具;(3)政府试图通过公共部门储蓄、资本市场管制、税收和补贴来影响储蓄、信贷供给和投资总额及其具体配置;(4)中央政府对地方政府有很强控制力;(5)集中到全国层面的工资谈判机制;(6)私人部门的决策高度集中,少数大企业集团控制着生产,包括股票在内的金融资产高度集中在少数大机构手中,其中包括三四家银行、五六家保险公司以及少数投资公司(①Anders Lundstr.m et al.(1993)认为瑞典的企业结构与西欧其他国家并无太大差异。不过,仔细查阅所有统计数据后,大企业在瑞典相对更为重要的传统观点似乎更准确(例如Henrekson,1996a),当然瑞典也存在大量规模非常小的企业,很多时候甚至没有雇员(部分原因是税收考虑)。);(7)与此同时,这样的集中化体制又与明确的自由贸易体制相结合。

  很重要的一点是,需要认识到上述干预主义政策和集中化社会组织是非常新近才出现的。直至1960年代,瑞典的公共部门支出水平也并未超出经合组织欧洲国家的加权平均值(约占GDP的31%)。此外,尽管瑞典政府早在1930年代就提出了充分就业的政策观念,但在“二战”结束前对政策并无实际影响(Jonung,1979)。对劳动力市场的严格监管直到1970年代早期才引入,积极劳动力市场政策的观念虽然在1950年代已经发展起来(尤其要归功于某些工会经济学家),但直到1970年代后期才大规模实施。政府储蓄和信贷供给的重要性直到1960年代中期才显现出来,其部分原因是建立了国家养老金基金(AP funds)。公共部门内部集权化的明显表现是在1950年代中期到1975年,强制性地将大约2000个市政行政单位合并为约280个,市政当局还越来越多地受命增加公共服务的提供,其数量和质量均由中央政府决定。还有,虽然工资谈判在1950年代已经高度集中化,但在1960年代后期以前还很少(以“团结工资政策”的手段)用来压缩工资差距。(①Harold Lydall(1968,表5.6)开展的关于1960年代早期的收入分配研究指出,当时瑞典居于发达国家的中间集团,与英国、丹麦、西德、加拿大、比利时和美国的情况近似。实际上直到1968年,瑞典的经验—工资分布曲线似乎比美国更为陡峭(PerAnders Edin and Topel,1997)。)通过非常高的边际税率对收入进行再分配的行动也逐步升级,其高潮是1971年的税收改革(图6)。私人部门内部的集中化同样是在“二战”后才逐渐推动的,经常是政府政策鼓励的结果。

  因此,直到1960年代中期至1970年代早期,瑞典的发展才真正与其他西方国家分道扬镳,谈得上特殊的“瑞典模式”。当然这种模式在意识形态和制度上的某些根源可以追溯到数十年之前。(②作为此类意识形态根源的一个例子,可以上溯到1930年代瑞典的某些中左翼知识分子,以及他们的理性中央经济和社会计划观念(社会工程学)。Alva Myrdal、Gunnar Myrdal以及社民党理论家和财政部长Ernst Wigforss是其核心人物。美国记者Marquis Childs在1936年的《瑞典,中间道路》(Sweden,the Middle Way)一书中把1930年代的瑞典描述为介于资本主义和社会主义中间的社会形态。不过,他的描述更多反映的是这个知识分子群体的观念和愿景,而非瑞典当时的现实。可以追溯到战前时期的瑞典模式的制度特征包括:农业价格管制、全国性的劳动力交易市场(Bo Rothstein,1991),以及对住房建设的少许补贴等。另外,与其他发达国家类似,各种福利国家制度可以追溯到19世纪和20世纪早期(Zetterberg and Ljungberg,1997)。)同样清楚的是,人们通常理解的独特的瑞典模式,其实并不是根据某种“伟大设计”进行精心计划的结果,而是由数百项独立决策在事后造成的结果(Bo Stra。th,1995)。当然在其中的许多决策背后,我们可以发现一种特定的世界观,例如:坚信规模报酬的重要性,对企业和家庭的经济生活进行集中化政治干预的必要性,以及对市场、经济激励和大企业并不具备的私人创业精神的强烈怀疑等。

  除工资谈判机制外,其他所有集中化特征都是在1960年代后期到1970年代早期才出现或者被大大强化的。虽然在1950年代谈论独特的瑞典模式并不罕见,但事后看来当时还为时尚早。

  2.瑞典式社团主义

  在瑞典,劳资双方的关系通常被描述为高度合作式的,或者说以达成共识为目标。这种合作可以追溯到1938年的《萨尔茨耶巴登协议》(Saltsj.baden Agreement),由瑞典工会联合会(Swedish Confederation of Trade Unions,LO)和瑞典雇主联合会(Swedish Employers’ Confederation,SAF)达成。该协议的主要目的是为和平解决劳资争端,以避免政府对劳动力市场的干预。很多人指出,相对于战前的情况而言,这种合作帮助瑞典在“二战”后将罢工和停业控制在了较低的水平上。

  这种合作就其自身而言很难视为“社团主义”(corporatism)的表现,政府在合作过程中参与不多,主要限于某些“道义劝告”和零星但并不特别成功的基于税收的收入政策尝试。但与西欧的其他几个国家类似,瑞典也出现了典型的社团主义案例,即私人组织与政府形成的正式(行政)合作机制。例如,许多利益集团组织(某些是“二战”的遗留产物)在政府的若干行政和司法机构中有了自己的利益代表——到1990年代早期这种做法才有所减少。(①其重要例子包括:全国劳动力市场委员会(National Labor Market Board)、劳动力市场法庭(Labor Market Court)、住房法庭(Housing Court)以及反卡特尔法庭(AntiCartel Court)。在农业保护主义庇护下,农民的组织和食品业的生产商合作社也在1930年代后发展起来。全国性租户组织(Hyresgstf.reningen)在1970年代获得了排他性的与土地所有者开展租金谈判的权利,作为租金管制体制的一个内容。私人组织在政府机构中拥有代表权的传统从1900年代早期就开始萌芽了。)还有,传统上构成公民社会重要组成元素的各种独立于政府的组织,“二战”后逐渐在财政上依附于国家及其行政机构,其中包括工会、承租人组织(tenants organizations)、文化和教育组织、政党以及大众传媒。

  工会对政治和行政决策的影响远远超出其他组织,同时还从政府方面获得了相当大的特权。1970年代早期,当集中化劳资谈判不能取得预期结果时,工会成功地推动实施了有利于自己的劳动力市场重要管制措施。例子包括涉及就业安全的立法,以及工会对工作组织的影响力。工会还负责失业保险的管理,而这个保险体制基本上是靠税收来扶持的。这些现象有助于解释瑞典工会化程度很高的原因(达到80%—85%)。直到最近为止,工会会费还可以从应税收入中扣除,企业交给雇主协会的费用也同样可以减税。还有,在工会工作人员开展与企业有关的工会活动时,法律规定企业必须提供办公场所并支付薪水。)背后的一个关键原因是工会与政治上占主导地位的社会民主党(Social Democratic Party)结盟,该党在1932年以来的绝大多数时候居于执政地位,当然通常是组成少数党政府,或者与农民党联合执政(Peasant Party,即今天的中间党,Center Party)。社民党反过来则在资金和发展党员方面高度依赖工会的资源。

  工会攫取权力的野心在1970年代后半期达到巅峰,提议组建一个由工会控制、由税收支持的“工薪阶层基金”(wageearner funds),以接收瑞典企业在股票市场上的大笔股权。这些基金计划由工会官员、雇主协会代表和政治家们共同控制,这是个典型的社团主义建议。不过,这些基金同样可以根据工会运动设定的价值观和计划,充当“产业政策工具”(Landsorganisationen,1981))除了对权力的渴求外,工会为该提议找到的理由是,团结工资政策抑制了工资水平,设立这种基金可以防止高生产率企业的股东获得太多好处。

  更一般地说,该提议可以视为单方面取消了劳资双方默认的“合作契约”。由此导致瑞典工会联合会与雇主联合会的关系在1970年代后期到1980年代早期严重恶化。在激烈的政治交锋与社民党方面的犹豫不决之后,终于在1983年设立了缩水版的工薪阶层基金,与政府的一般退休金体制捆绑。但这些工薪阶层基金在1994年被非社会主义党派的政府所废止。

  工会与雇主协会关系的恶化在1980年代早期加剧,瑞典雇主联合会转向更倾向自由市场的立场,发起意识形态攻势。关系恶化的最典型表现是工会与雇主联合会的争论趋于白热化,其议题包括工资谈判应该采取的形式、相对工资的结构,以及关于政府在社会中的恰当角色这一根本性问题(参见Elvander,1988)。可是,以国际标准来衡量,罢工和停工数量虽然在1970年代和1980年代有增加,但绝对数量依然较少。)

  所有这些都意味着,工会、雇主联合会与政府形成强有力共识的国家特征,已不再适合描述自1970年代中期之后的主要权力架构。因此更恰当的说法是,“二战”后的瑞典社会一直被社民党与工会(尤其是瑞典工会联合会下属)的政治联盟所主导,同时该联盟内部的紧张关系也经常浮出水面。Hugh Heclo and Henrik Madsen(1987)的总结非常恰当:“瑞典工会联合会和社会民主党是两个庞大、复杂而部分重合的官僚机构,相互开展着永不结束的对话,有时会就社会民主党的定义展开争论……它们事实上是渗透进社区生活的社会官僚组织,这种方式很难让外国人理解。最贴切的类比或许是把工人运动设想成一个教会,其中包含观点略有差异的不同教派。”)

  我们将在下文看到,瑞典社会的这些社团主义元素对经济和社会政策产生了强烈的影响。

版面编辑:邵超
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