财新传媒

公共品的非政府提供

来源于 《比较》 2014年第3期 出版日期 2014年06月01日
张琦 朱恒鹏

  在新古典经济学范式下,“公共品”是作为市场失灵的情境之一加以研究的。其含义是,现实当中有许多物品和服务,由于自身的物理特性,使其具有如下两点性质:(1)非排他性(nonexcludability),意指该物品或服务无法排除那些不付费的使用者。(2)非竞争性(nonrivalry),意指该物品或服务一旦产生,就能以零边际成本向更多的消费者提供。

  由于上述两点性质特别是非排他性的存在,使得这些物品或服务无法由市场提供或提供不足,因此市场失灵了。或者,即便某些物品和服务可以“排他”,但由于其非竞争性,额外增加一名消费者导致的边际成本为零,因此也“不该”排他,否则就是无效率的。如果某种物品或服务非排他,或非竞争,或二者兼有,这样的物品或服务即是“公共品”。于是其结论便是:公共品应当由政府提供。这就是主流经济学公共品理论的全部逻辑起点。

  进一步,政府提供不一定意味着政府生产。实践中对于“公私合作伙伴关系”(Public-Private-Partnership,PPP)模式的提倡,其思路便是将公共品的“提供”和“生产”区分开来,但是重点关注“生产”环节的外包,“提供”主体一般仍默认为政府。“政府购买服务”是这一思路的通俗表述。

  但是,姑且不论主流经济学公共品理论本身的缺陷,即使“政府购买服务”这一思路也并不意味着公共品理论和实践的终结。这是因为,“政府购买服务”仅仅意味着公共品生产主体的多元化,但其提供主体仍是一元化的。只有建立起公共品提供主体多元化的理论框架,即公共品的非政府提供理论,才能在理论上完善现有公共品理论,进而在实践中更好地解决公共品提供问题。

一、公共品的多元化提供与多元化生产

  现实中,某种公共品可能是由单一主体来提供的,也可能是由多元主体来提供的;提供主体可以是政府,也可以是私人企业或其他类型的组织。反过来,某一主体可以提供单一公共品,也可以提供一揽子公共品,同样,该主体既可以是政府,也可以是私人企业或其他组织。进一步,提供主体和生产主体可以是同一个组织,也可以是不同的组织。将公共品提供和生产区分开来,是20世纪后半叶公共品理论的重大发展,也是1980年代欧美各国对公用事业实行“再私有化”实践的理论基础。(①明确将公共品的提供和生产区分开来,最早可追溯到马斯格雷夫。可参见MusgraveRA,The Theory of Public Finance: A Study of Public Economy,New York: Mc GrawHill Book Company,1959,第15页。)将提供和生产区分开来的思路是:公共品所需费用仍主要由政府通过税收筹集,但政府将生产环节“发包”给私人企业或其他非政府组织,并通过各种手段对公共品生产者进行监督,以确保其产品和服务符合要求。当然,承包公共品生产业务的私人企业或其他组织,除了从政府手中得到税收融资外,往往也通过使用者付费的途径向消费者收取一定的费用(有时仅是象征性收费)。但是,承包公共品生产业务并主要依赖政府税收融资的私人企业和组织,与完全依赖使用者付费来为公共品融资的私人企业和组织,行为上有本质的区别。按照公共品提供的“政府—市场”二分法,后者才是真正意义上的市场提供。理论上讲,政府将公共品生产“发包”的做法属于政府采购的一种类型,经济学中对这一环节的研究主要涉及“委托—代理”框架下的激励理论。(②可参见让—雅克·拉丰、让·梯若尔:《政府采购与规制中的激励理论》,石磊、王永钦译,上海:上海三联书店&上海人民出版社,2004年,第543—560页。)但委托—代理理论本身并不能解释:政府为何会选择将公共品生产环节承包出去?通常的解释是:公共部门在公共品生产方面往往效率低下。如斯蒂格利茨曾归纳道,软预算约束、人事制度、官僚追求组织规模最大化行为等,都成为导致公共部门生产效率低下的原因。(①约瑟夫·斯蒂格利茨:《公共部门经济学》,郭庆旺、杨志勇等译,北京:中国人民大学出版社,2005年,第168—176页。)此外,一些经验研究表明,政府采取承包制而非亲自生产与许多其他因素相关,例如,地区人口规模与公共品生产承包制之间呈现U型关系,也即小城市和大城市采取承包制比较多,而中等城市采取承包制则比较少。(②罗纳德·奥克森:《治理地方公共经济》,万鹏飞译,北京:北京大学出版社,2005年,第37页。)然而,仅仅指出公共部门生产公共品的低效率,并不一定意味着作为承包者的私人部门就一定高效率,因此不足以解释政府将公共品生产环节外包的做法。对公共品生产环节外包的现象给予充分的解释,需要一个包含消费者(同时也是选民)、公共部门、私人部门在内的完整的理论框架。

  将公共品提供主体和生产主体区分开来,并不意味着提供主体就只能是政府,也并不意味着生产主体就只能是企业(不论是私人企业还是公共企业)。公共品提供主体既可以是政府,也可以是各种非政府组织(如社区业主委员会);同样,生产主体既可以是企业,也可以是政府或其他组织。因此,公共品的提供主体和生产主体,都是多元化的。

  面对现实中多元化的公共品提供主体和生产主体,首要的问题是,为什么会产生多元化?上面提到的政府将公共品生产环节外包的做法,相当于生产主体多元化。然而,提供主体也可能是多元化的。因此,对多元化做出完整的解释,必须同时考虑提供主体和生产主体的多元化。

  (一)公共品提供主体多元化

  提供主体多元化的前提条件是:个人拥有自由选择的权利。如果政府禁止其他形式的提供主体出现(或表面上允许但实际上禁止),从而使自身处于集公共品提供者和生产者为一体的垄断地位,那么多元化就不会出现。此外,如果政府提供并直接生产某些具有规模经济性质的公共品,如供水、排水、电信等,那么即便允许其他提供主体存在,事实上它们也很难出现。在这些情况下,正如私人品市场上垄断厂商利润最大化行为的后果一样,政府所提供和生产的公共品必然是税赋价格较高而数量不足、质量较低。而在政府力所不及的地区,将出现其他形式的提供主体,如传统中国乡村中的宗族、乡绅、乡邻互助组织等等,均扮演着公共品提供者的角色。(①费孝通:《江村经济——中国农民的生活》,北京:商务印书馆,2001年,第152—156页。)最需要解释的多元化是,同一地区既有政府也有非政府组织充当公共品提供者。按照公共选择理论的观点,理性的个人意识到公共品的消费共同性或不可分性之后,将采取某种集体选择机制。最理想的公共品纯粹自愿交换供给形式,是采取“一事一议”的办法,即针对每一项公共品都进行单独融资,从而使得每项公共品的税费结构与数量和质量能够一一对应起来。这也正是在威克塞尔(Knut Wicksell)看来唯一不会造成任何强迫和扭曲的办法。(②詹姆斯·布坎南:《公共物品的需求与供给》,马珺译,上海:上海人民出版社,2009年,第143页。)然而,“一事一议”式的公共品“税费—数量”决策无疑将导致巨大的决策成本,出于现实的决策效率考虑,理性的个人将宁愿承担一定程度的强迫和扭曲,选择普遍性税收制度并授权政府充当一揽子公共品的提供者。但是,政府提供的一揽子公共品不可能满足人们的所有需求,具有某些共同需求的个人将选择政府以外的其他公共品提供者,如各种俱乐部、协会等等;此外,由于公共品的时空特性,政府提供的公共品并不能均等地涵盖所有的区域细节,如政府警察提供的安全巡逻服务并不能均等地涵盖各个居民区,因此社区业主委员会往往会根据自己的需求雇用保安人员提供安全巡逻服务。又如,某些公共品的需求收入弹性为正,而不同人群对公共品的需求收入弹性大小不同,随着收入的增长,弹性较大的人群将对公共品有更高的需求,但政府提供的公共品往往符合中等收入弹性人群的需求,从而相关利益者将选择政府以外的其他公共品提供主体。(③在某种意义上,政府提供的公共品往往符合中等收入弹性的人群需求,是“中位选民定理”的表现形式之一。)

  正是由于政府作为单一主体所提供的公共品种类、涵盖范围等无法满足区域内各个人群的全部需求,因此相关利益方必然会选择除政府之外的其他公共品提供主体。公共品提供主体多元化,并不需要诉诸政府腐败的论据,即便政府丝毫没有腐败现象,人们也仍然会选择多元化的提供主体。并且,政府提供的是一揽子公共品,而其他主体往往专门提供某一种公共品,如果把政府比作综合商店,那么其他提供主体就类似于专卖店。(①文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京:北京大学出版社,2004年,第98页。)从某种意义上来说,公共品提供主体多元化现象,正意味着建立在自愿交易范式上的公共品需求和供给理论在实践中的体现,人们在政府以外的提供主体那里,复活了威克塞尔心目中“一事一议”式的公共品“税费—数量”决策模式。

  (二)公共品生产主体多元化

  公共品生产主体多元化,与提供主体多元化相比,涉及不同的理论基础。提供主体多元化的根本原因是公共选择,而生产主体多元化则主要出于经济效率方面的考虑。公共品生产过程中,首先面临的问题是规模经济或规模不经济。不同的公共品,具有不同的规模经济边界。虽然总体上来看,几乎所有公共品生产都表现出规模经济的特点,但有些公共品拥有很大的规模经济边界,如供水、排水、电力、公交等;而有些公共品的规模经济边界则很小,如公共安全巡逻服务、消防,随着规模的扩大将很快进入规模不经济的状态。因此,针对生产技术中规模经济边界不同的公共品,提供主体选择最有效率生产主体便是很自然的做法。此外,有学者将公共品分为“资本密集型”和“劳动密集型”,前者主要指公共设施和公共工程等,后者主要指公共安全、教育、医疗等,并指出资本密集型公共品涉及较少的甚至单一的生产主体,而劳动密集型公共品则涉及大量的、小规模的生产主体(①同上页脚注④,第99—100页。另参见罗纳德·奥克森:《治理地方公共经济》,万鹏飞译,北京:北京大学出版社,2005年,第20页。)

  现实中,公共品生产主体多元化往往表现为政府(作为提供主体)将某些公共品生产环节外包给其他主体(私人企业或其他组织),从政府的角度来看,这是一个“生产还是购买”的抉择问题。按照最简单的交易成本理论观点,如果市场购买的交易成本过高,则不如自己生产划算;反过来,组织内部的交易成本也随着组织规模和层级的扩大而上升,当内部交易成本过高的时候,则不如市场购买划算。基于同样的理由,政府将公共品生产环节外包的做法意味着政府内部组织生产的交易成本过高,不如从外部购买划算。然而,以内部交易成本过高来解释政府在公共品生产上的外包行为,只能说明“应当”外包,并不意味着政府就“愿意”外包。政府组织和企业组织一个最大的不同之处在于,企业面对直接的成本—收益约束,如果不实行严格的成本管理将面临亏损乃至破产的风险,而政府只面对来自选民的、间接的预算约束,即便亲自生产公共品花费了高昂的成本,也很难受到市场竞争中那种优胜劣汰的惩罚。经验表明,1980年代欧美各国政府大规模外包公共品生产环节,乃至直接采取公共部门私有化政策的动因主要来自财政赤字的压力,以及私有化带来的税收净增长的诱惑。(①维托·坦齐、卢德格尔·舒克内希特:《20世纪的公共支出》,胡家勇译,北京:商务印书馆,2005年,第77—87页,第218页。)可以想见,若非出于被迫,政府自愿、主动地将公共品的生产环节拱手外包几乎是不可能的。

  当然,外包行为本身并不意味着将公共品生产外包就一定“优于”自己生产。现实中甚至会出现这样的情形:政府将公共品生产环节外包,恰是为了掩护自身的腐败行为,高额的政府采购成本一旦曝光,可以将责任的绝大部分推卸给承包者,并声称自己也是出于上当受骗才选中该承包商。大量关于政府官员在公共工程、公共设施招标过程中触目惊心的腐败现象的报道,说明“外包”行为本身并不足以证明自身的优越性。评价外包环节的腐败行为无需诉诸道德评判。公共品生产“外包”是否更加优越的标准是:市民(消费者)支付的税费价格与获得的公共品数量和质量即“税费—公共品”组合是否更优。由于腐败行为往往表现为潜在的承包商以回扣等各种形式向官员行贿,由此一旦中标并生产公共品,承包商会把行贿费用作为成本计算到最终公共品中去,结果是要么市民(消费者)支付了过多的税费,要么公共品的数量不足或质量低劣,或二者兼而有之。所以,单从效率标准上讲,腐败也是不可取的。

  因此,导致公共品生产主体多元化的原因也是多样的,或许是政府组织内部生产不划算(简单交易成本理论的观点),或许是出于财政赤字的压力,或许是为了更好地掩盖腐败行为等等。不过,多元化生产主体这一局面本身就意味着众多主体之间可能产生竞争,从而可以在某种程度上实现竞争性市场的诸多优点,如更好的公共品质量、更低的税费等等。

  最后,公共品提供主体(政府)将公共品生产环节“外包”是一种笼统的说法,容易使人误以为要么将某种公共品生产全部外包,要么全部自己生产。实际上,外包往往采取“部分外包”的形式。以“城市清洁”这一公共品为例,“城市清洁”又可细分为“垃圾收集”、“垃圾运输”、“垃圾处理”几个环节。提供主体完全可以将垃圾收集和垃圾运输环节外包,但亲自从事垃圾处理。对此的一种解释是前面提到的“资本密集型”和“劳动密集型”理论,即垃圾处理需要专门的场所、设备和技术等等,属于资本密集型公共品,因此适合较少的甚至是单一的生产主体;而垃圾收集和垃圾运输则不需要昂贵的设备,也不需要过于专门的技术,属于劳动密集型公共品,从而应当交由众多的生产主体来完成。对此的另一种解释可以诉诸“资产专用性”(Asset Specificity)理论。(①奥利弗·威廉姆森:《资本主义经济制度》,段毅才、王伟译,北京:商务印书馆,2004年,第78页。)所谓资产专用性就是确保某项交易得以达成所需的专用投资。某项交易所需投资的专用性越强,市场签约的可能性就越小,组织内签约的可能性就越大,即采取层级制替代市场的可能性就越大。因为人都是机会主义的,觉得违约有利就会违约,而某项交易涉及的资产专用性越强,违约的风险就越大,此时市场签约的交易成本足以高到阻止交易发生,因此明智的选择便是采取组织内交易,即通过纵向一体化(vertical integration)将专用性资产纳入自身组织中。按照这种理论,“城市清洁”这一公共品的生产,垃圾收集和垃圾运输并不涉及较强的资产专用性投资,而垃圾处理则需要较强的专用性投资。现假设政府决定将所有环节外包,则企业或其他组织面对垃圾处理这一业务时,如果担心政府违约导致专用性投资无法收回成本,明智的选择就是不承包垃圾处理业务,只承包垃圾收集和垃圾运输业务。特别是在面对强势政府时,企业和其他组织在承包那些涉及专用性投资较强的公共品生产环节上,将持十分谨慎的态度。因此,“资产专用性”理论在一定程度上能够解释为何在某些公共品生产业务上即使政府“愿意”外包,也往往无人愿意承包,从而政府不得不亲自组织生产。

  (三)公共品提供主体多元化才是关键

  上面主要运用公共选择理论和交易成本理论,对公共品提供主体多元化和生产主体多元化两种现象给出了初步的解释。现在我们关心的是,如果不考虑分配(distribution)效应,单以配置(allocation)效率为标准,公共品提供主体多元化和生产主体多元化,哪一种更重要?或者,哪一种更有助于实现较高的配置效率?这一问题没有精确的答案,应依具体的情形而定。但如前所述,公共品提供主体多元化与生产主体多元化的关键区别在于:提供主体多元化意味着公共品融资模式的多元化,而生产主体多元化通常仍处于一般税收融资模式之中,只是在生产环节打破单一生产主体局面,引入某种程度的竞争机制。一般税收融资具有强制性,因此这一关键区别意味着,公共品提供主体多元化包含更多的自由和更少的强制,而自由也就意味着更高的配置效率。(①当然自由本身就具有价值,无须通过其促进效率、促进繁荣等工具性价值来论证其重要性。在此姑且只取其工具性价值。可参见阿马蒂亚·森:《以自由看待发展》,任赜、于真译,北京:中国人民大学出版社,2002年,第19—22页。)

  假设有两类人群,两种公共品,如消防和城市清洁,两类人群对两种公共品都喜欢,但一类人群相对更加偏好消防,而另一类相对更加偏好城市清洁。如果只有单一提供主体如政府,那就意味着只能通过一般税收来为两种公共品融资,即便采用一次性总付税或人头税的形式确保税收环节不产生扭曲,但在支出环节仍存在扭曲:两类人群都感到自己更加偏好的公共品供给过少,而自己相对不那么偏好的公共品供给过多。这里假设政府对两类人群是一视同仁的,在提供两类公共品时不偏袒任何一方,因此两种公共品均为中等水平。如果政府有意偏袒某一类人群,如偏袒更加喜欢消防的人群,那么更加喜欢城市清洁的人群将会产生更大的被剥夺感。政府通过一般性税收来为两种公共品融资,因此在税收环节无法对两类人群区别对待,即使税费是以“公平”原则征收的,但两类人群都感到自己缴纳的税负与得到的公共品不成比例。现实中,公共品的种类显然不止两种,按照对各种公共品偏好程度不同分类的人群也不止两类,从而我们面对的是“M类人群—N类公共品”的情形。人群数量M和公共品种类N一般并不相等,可能M>N,也可能M

  事实上,在两类人群—两类公共品(当然也可以很容易地扩展为M类人群—N类公共品)情形下,采取一般税收融资模式已经产生了分配效应,因为每一类人群更加偏好的公共品中都包含其他人群的税负贡献。进一步,每一类人群都意识到自己所偏好的公共品是由包含另一人群的全体人口所缴纳的税负来承担的,因此每一类人群都倾向于使自身更为偏好的公共品过度供给。此处“过度”的含义是,每一群体都倾向于使自己偏好的公共品供给数量超过自身缴纳税负所能承担的数量。其后果只有两种:或者政府对所有群体“一视同仁”,从而引发持久的财政赤字;或者政府追求预算平衡,迎合某些群体的偏好并对其他群体进行剥夺。这种情形下的财政赤字并不需要诉诸“财政幻觉”的假设。所谓财政幻觉,是指在间接税制之下,纳税人感觉自己所缴纳的税负较实际负担更低,从而对公共品的需求更高。而且,作为众多纳税人中的一员,每个人都没有激励去消除这种幻觉,而是选择保持“理性的无知”(rational ignorance)。当然,在有财政幻觉的情形下,财政赤字的规模会更大。(①可参见詹姆斯·布坎南、理查德·瓦格纳:《赤字中的民主——凯恩斯勋爵的政治遗产》,刘廷安、罗光译,北京:北京经济学院出版社,1988年,第129—134页。)

  如果每一人群所偏好的公共品可以实现排他,那么将每种公共品的提供和融资交由偏好它的人群进行决策,将是最有效率的,此时的公共品就成为布坎南所推崇的“俱乐部物品”(club goods)。如果公共品具有不可分性或不可排他,即公共品具有跨人群的外部性,如上面提到的消防和城市清洁,那么两类人群必须就两种公共品的数量进行集体决策。在此情形下,虽则两类人群对两种公共品的偏好不完全相同,但二者之间存在着某种替代关系:对更加看重消防的人群来说,减少消防的数量须以较多的城市清洁作为补偿以保证效用水平不降低,对更加看重城市清洁的人群则反之。可以预见,两类人群出于互利的考虑,将通过某种集体决策程序对两种公共品的提供数量进行“交易”或“妥协”,最终的结果是两类公共品的实际提供数量均位于两类人群最期望的数量之间。布坎南指出,如果两类人群意识到必须同时对两类公共品数量进行集体决策,而不是对每种公共品分别独立决策,那么一致同意规则将能够确保交易的达成,交易的结果是帕累托改进的。并且,当参与交易的人群数量超过三类时(包括三类),无论是采用一致同意规则还是简单多数规则,交易的结果均是帕累托改进的,且简单多数规则下的均衡解集是一致同意规则下均衡解集的一个子集。(②可参见詹姆斯·布坎南:《公共物品的需求与供给》,马珺译,上海:上海人民出版社,2009年,第97—115页。)这种“公共品纯粹自愿交易”的思路可以揭示“政府”对各个人群一视同仁的深层原因,一个民主的政府正是由不同偏好的人群之代表组成的。

  现实中,绝大多数公共品都具有排他性,即便消防和城市清洁也是如此。消防服务在一定区域如邻里社区内属于公共品,但对距离该区域较远的居民来说,这一服务是享受不到的。这里排他性并非体现在技术上不可排他,而是地理位置决定了公共品在客观上是排他的,这类公共品也被称为“区域性公共品”(regional public goods)。理性的个人将通过自愿交易的途径创立或选择各式各样的公共品提供主体,如业主委员会、非政府组织甚至是私营企业,自然也包括成立地方政府。应当指出,公共品提供主体多元化当然具有规范含义(即更有效率),但其首先是一个实证结果。按照社会契约论的观点,政府本身就是在社会契约即人与人之间自愿交易的基础上诞生的。而地方政府本质上就是一种超出家庭范围的互助社。

  公共品提供主体多元化的工具性价值或曰规范结论,即是本小节开始提出的在配置的意义上更具效率。进一步,公共品提供主体多元化的规范结论,与“财政联邦主义”的规范含义十分类似。(①华莱士·奥茨:《财政联邦主义》,陆符嘉译,南京:译林出版社,2012年,第38页。)财政联邦主义,与我们这里的公共品提供主体多元化的主要区别有二:其一,财政联邦主义主要基于政府间关系,而多元化包括但不限于政府间关系,更主要的是政府和非政府组织之间的关系;其二,财政联邦主义主要考虑人口在地域上的分布,而多元化包括但不限于人群的地域分布,同时也强调基于个人口味(tastes)的人群组合。实际上,基于人口地域分布特征的“区域性公共品”概念,其背后的假设是居住在同一地区的人具有相同的口味,因此,“区域性公共品”不过是“俱乐部物品”的形式之一。

  综上,就公共品提供的配置效率而言,提供主体的多元化较之生产主体的多元化更为重要,不论是基于人口的不同地域分布还是个人的不同口味。

版面编辑:王影
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
财新微信

热词推荐:
深圳毒跑道 深化农村改革综合性实施方案 缅甸大选 十八届五中全会公报 贾灵敏 哈尔滨雾霾 宁夏首虎被调查 艾宝俊 芜湖爆炸 京张高铁 中新项目落户重庆