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银行监管理念与方式的反思:监管规则的简单性、可比性和风险

来源于 《比较》 2014年第2期 出版日期 2014年04月08日
李文泓

  此次国际金融危机之后,国际金融监管改革不断推进,金融稳定理事会、巴塞尔委员会发布了关于资本、流动性、系统重要性机构和影子银行等一系列监管规则。但与此同时,银行监管规则的复杂性也不断增加,在不同国家或地区、不同银行之间的可比性不断下降。这引起了国际社会的广泛关注,并引发了复杂规则是否有效以及是否应将监管规则简单化的争论。为此,巴塞尔委员会于2012年6月成立了一个高级别的简单性和可比性特别工作组(Task Force on Simplicity and Comparability,TFSC),研究如何平衡监管规则的简单性、可比性与风险敏感性,以确保监管规则的有效性。

一、监管规则复杂性不断增加的表现及其产生的原因

  随着金融创新的发展和金融市场的深化,银行体系的复杂性不断增加,以巴塞尔资本协议为代表的银行监管规则也日趋复杂。银行监管规则复杂性的不断增加,主要表现在三个方面:一是规则文本的篇幅不断增加。从仅有28页的巴塞尔Ⅰ文本,到347页的巴塞尔Ⅱ文本,再到616页的巴塞尔Ⅲ文本,作为国际银行业核心监管标准的巴塞尔资本协议的篇幅不断增加。美国于2012年出台的《多德—弗兰克法案》也长达848页。二是监管框架的内容不断扩充。从专注于最低资本要求的巴塞尔Ⅰ,到具有资本监管、监督检查和信息披露三大支柱的巴塞尔Ⅱ,再到提高资本质量、扩大风险覆盖面、增加杠杆率监管、流动性风险监管和宏观审慎监管内容的巴塞尔Ⅲ,巴塞尔资本协议的内容也在不断扩充。三是计量方法的复杂性不断提高。巴塞尔Ⅰ下资本充足率的计算比较简单,仅需一页纸便可完成计算;巴塞尔Ⅱ引入信用风险内部评级法和操作风险高级计量法,大大增加了计算资本充足率分母——风险加权资产的复杂性。霍尔丹(Haldane,2011)指出,巴塞尔Ⅲ的实施,意味着一个大型复杂银行每天的计算量将从三十年前的几位数增加到当前的几百万。

  银行监管规则复杂性的不断增加,源于银行体系日益复杂、银行监管标准不断提高、风险敏感性不断增加,以及国际监管规则制定和实施中的特殊因素等一系列原因。

  银行体系日益复杂是监管规则复杂性不断增加的外部因素。1970年代以来,在金融全球化、自由化和科技进步的推动下,金融创新层出不穷,银行机构的规模迅速增加,组织结构、业务品种和交易策略也越来越复杂。2012年,美国有四家银行控股公司的附属机构超过2000家,两家银行控股公司的附属机构超过3000家,而1991年仅有一家银行控股公司的附属机构超过500家。2012年,有七家银行控股公司的附属机构分布超过40个国家或地区(Avraham et al,2012)。同时,银行涉足的业务领域也从传统银行业务,扩展到衍生产品、资产证券化、资产管理、投资银行、对冲基金和私募基金等非传统银行业务。

  银行监管标准不断提高、风险敏感性不断增加,是监管规则复杂性不断增加的内部因素。从监管标准来看,所覆盖的业务范围逐渐从表内扩展至表外,覆盖的风险类别逐渐从信用风险扩展至市场风险、操作风险、集中度风险和流动性风险等,监管的视角也逐渐从微观审慎监管延伸至宏观审慎监管。从监管理念和方法来看,此次危机之前,主流的监管理念是应当不断提高资本监管的风险敏感性,尽可能地依靠银行内部模型计量监管资本,使监管资本与银行自身的风险计量结果及经济资本保持一致。这导致在资本监管中越来越多地运用银行内部模型,如巴塞尔委员会1996年在《市场风险补充规定》中开始允许银行使用市场风险内部模型,2004年又在巴塞尔Ⅱ中允许银行使用信用风险、操作风险和资产证券化的内部模型计量资本要求。越来越多地使用复杂量化模型,也导致资本计量方法和监管规则越来越复杂。

  银行监管规则的日益复杂与国际规则制定和实施中的特殊性密不可分。从国际规则的制定过程来看,国际标准需要充分吸收各国监管当局的不同意见,这种不断求同存异的过程容易增加规则文本的复杂性,而各国银行体系和监管导向的不同又在很大程度上决定了在谈判和博弈中的不一致性。从国际规则的实施过程来看,由于各国的法律体系和银行体系不同,国际规则为各国预留了一定的自由裁量权,自由裁量权的使用又进一步增加了监管规则在实施过程中的复杂程度。

版面编辑:王影
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